¿PUEDE UN MUNICIPIO REALIZAR ACTOS DE COMERCIO?
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com
El título se originó por una actividad académica, como en muchas ocasiones, puesto que un grupo de estudiantes interesados en la evolución legislativa del punto introdujeron la petición, originándose un debate y esto es el producto de lo tratado.
Como también se ha dicho en otras entregas, se requiere hacer algunas precisiones.
En primer término, se denomina como comercio, siguiendo al portal Economipedia No(www.economipedia.com ) nos aporta que es el intercambio de bienes y/o servicios entre varias partes de igual valor o a cambio de dinero.
Mientras que, para el portal Wikipedia (www.wikipedia.com) la actividad económica que consiste en la transferencia e intercambio de bienes y servicios entre personas o entra otras entidades en la economía.
Un tercer portal denominado “Concepto definición de” (www.conceptodefinicionde.com) lo reseña como una actividad económica del sector terciario que se basa en el intercambio y transporte de bienes y servicios entre diversas personas o naciones.
El término también es referido al conjunto de comerciantes de un país o una zona, o al establecimiento o lugar donde se compra y venden productos. Éste se desarrolla en un ámbito de ferias, muestras y mercados, cuya actividad tiende a exhibir el producto terminado y a favorecer su difusión y venta, lo que se conoce como comercialización.
Entrando en un análisis legal, el Derecho Mercantil se ocupa de las regulaciones jurídicas que rodean al comercio en todas sus etapas, así como los procesos conexos.
Por su parte, el maestro Pedro Pineda León en su libro “Principios de Derecho Mercantil”, Ediciones Universidad de Los Andes, Mérida, Venezuela, 1982; establece que el comercio hace circular la riqueza y como coadyuvante de la producción, hace posible un aumento progresivo de ésta en la medida que su posición intermediaria extiende el mercado de los efectos destinados al cambio.
Acerca de los actos de comercio el maestro Roberto Goldschmidt en su conocido libro “Curso de Derecho Mercantil”, Editorial Ediar Venezolana, Caracas, 1979; señaló que el concepto de acto de comercio no se identifica con el acto jurídico sino que señala una actividad económica simple o compleja, que se exterioriza en hechos y operaciones.
Continúa el mencionado autor (Ob. Cit.), puede componerse de varios actos jurídicos entre los cuales existe una vinculación desde el ángulo social y económico.
Si se detiene el estudioso a definir lo que son los actos de comercio ha de encontrarse que la doctrina no es unívoca ya que los distintos basamentos lo hacen en función de ciertos aspectos; unos dicen que consisten en todo acto de intermediación entre productores y consumidores con el fin de obtener lucro.
El Código de Comercio Venezolano (1955) es categórico al manifestar la imposibilidad absoluta para que las entidades públicas lleven a cabo actos de comercio.
Es oportuno destacar que esto conllevaría también a pensar que el Estado no puede intervenir en la economía, lo que notoriamente se sabe no es así, ya que aquél lo ha hecho – y lo hace – según las circunstancias.
Tanto es así que se podría pensar que las llamadas empresas del Estado no tendrían basamento para su existencia, cuando ello no es así. Al punto que Petróleos de Venezuela aparece mencionado hasta en el Texto Constitucional y existe una legislación especial que regula diversos aspectos del negocio.
Autores como Eloy Lares Martínez, Juan Garrido Rovira, Allan Brewer Carías o Jesús Caballero Ortiz pueden dar testimonio en sus obras sobre el punto con sus obras donde se menciona la llamada administración pública descentralizada.
Véanse algunos aportes donde la base teórica ha permanecido inalterada, solamente debe tomarse en cuenta lo ocurrido con la modificación del régimen legal.
En palabras del profesor Eloy Lares Martínez en su célebre “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela, las define como aquellas compañías – especialmente las anónimas – en las cuales el Estado (Municipio en el caso que nos ocupa) es el titular de la totalidad de las participación societaria (acciones) o de la mayor parte de ellas.
Para Jesús Caballero Ortiz en su libro “Las Empresas Públicas en el Derecho Venezolano”, Editorial Jurídica Venezolana”, Caracas, 1982, la noción de empresa pública es fundamentalmente económica y no jurídica.
Añade a esto que la palabra empresa tomada del lenguaje económico no tiene ningún contenido jurídico preciso mientras que, el calificativo de pública, tiene una significación puramente orgánica.
Allan Brewer Carías en su obra “Régimen Jurídico de las Empresas Públicas en Venezuela”, Ediciones del Centro Latinoamericano para el Desarrollo (CLAD), Caracas, 1980; señalaba un hecho mantenido hasta el presente; expresó que el sector público ha seguido las formas previstas por el Código de Comercio (1955).
Hacia el campo legislativo tanto la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (2015) y el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (2014), apuntan hacia la realización por el Estado en cada nivel del Poder Público para la gestión financiera tendente a la captación de recursos financieros sin que la tributación sea la protagonista, sino que lo hace como un agente más o un interventor del proceso económico.
Cabe recordar que con la modificación constitucional se introdujeron mayores cambios en tal sentido.
Germán Acedo Payarez en su libro «Régimen Tributario Municipal», Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela; lo explica de esta manera:
«… El Estado y otros entes menores (los municipios, por ejemplo) ejecutan actividades financieras con el objeto de procurarse medios económicos («medios de cobertura», conforme la terminología empleada por algunos autores) para satisfacer necesidades colectivas o públicas, a nivel nacional, estadal o municipal. Esta actividad financiera (administración de sus bienes, establecimiento y recaudación de sus tributos, distribución de lo percibido, etc.) no constituye en sí mismo sino que ha de servir de instrumento para poder alcanzar los objetivos del Estado y de las otras entidades igualmente dotadas de potestad tributaria en nuestro país…»
Como ya se advirtió la administración financiera del Estado pasa por distintas actividades, entre las que se cuenta la realización de operaciones que podrían considerarse como actos de comercio, siguiendo el listado del Código de Comercio Venezolano (1955).
También la legislación que regula la organización administrativa, como era la hoy derogada Ley Orgánica de la Administración Central (1976) ha sido sustituida por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014), cuya versión actual data del año 2014; allí se consideraron aspectos tanto de la administración central como descentralizada.
En este texto normativo se establece una clasificación tripartita – desde una perspectiva organizacional – de las entidades públicas: órganos, entes y misiones.
Los órganos son de carácter centralizado; ejemplo de ellos son las alcaldías y concejos municipales; son definidos como las unidades administrativas de la República, Estados, Distritos Metropolitanos y Municipios a los que se le atribuyen efectos jurídicos o cuya actuación tenga carácter regulatorio.
En segundo término, los entes son estructuras de carácter descentralizado con personalidad jurídica sujetos al control, evaluación y seguimiento por parte del órgano rector, de adscripción y de las directrices del órgano al cual le compete la planificación central (Comisión Central de Planificación), según su ley de creación.
Pueden ser de varios tipos; los hay con régimen predominante de Derecho Público, siendo ejemplo los institutos autónomos, los cuales nacen mediante acto legislativo (ley, ordenanza).
También existen aquellos con régimen de Derecho Privado, como ocurre con las empresas y fundaciones municipales, sobre las cuales este autor ya ha publicado en otra ocasión.
Para fines pedagógicos, hay que aclarar que la expresión «ente descentralizado», siguiendo los lineamientos del (DLOAP, 2014) es redundante, por lo que no debe utilizarse.
Si bien la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) no define las formas organizativas, se remite al instrumento mencionado supra; lo que hace con mayor precisión ésta son las formas de prestación de las distintas actividades públicas, entre las que se cuentan las que llevan a cabo los entes empresariales.
Con vista de lo anterior, ¿se puede arrojar alguna conclusión?
La respuesta es como sigue.
Aun con la data del Código de Comercio Venezolano (1955), el legislador nacional – tanto en habilitante como el ordinario – se ha cuidado de no guardar las concordancias entre instrumentos como éste y el (DLOAP, 2014), por lo que los órganos como el municipio no realizan actos de comercio, con la salvedad que puedan llevar a cabo gestiones como la venta y reventa de bienes muebles, a lo cual hay que unir al Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos que posee también regulaciones al respecto y son de consideración a lo ya aportado.
En consecuencia, los entes empresariales son los que suelen ocuparse de efectuar actividades que colindan con el de los particulares durante el ejercicio del comercio, toda vez que el (DLOAP, 2014) establece que se regirán por el ordenamiento mercantil sin perjuicio de las normas sobre el control de tutela, adscripción y otras como se observa en aquél y otros como el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (DLOAFSP, 2015) y sus diferentes sistemas.
Por lo tanto, las enseñanzas de los maestros de Derecho Administrativo tienen aplicación en estos puntos porque hay que recordar que se están administrando recursos públicos, es decir, por cuenta ajena, y se necesita el seguimiento y control permanente.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
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