19/02/2002 Sala Constitucional – Exp N° 02-0093
Diferencia entre intereses difusos y colectivos: Legitimación. Debe, en estos casos, existir un vínculo común, así no sea jurídico, entre quien acciona para lograr la aplicación de una norma, y la sociedad o el segmento de ella, que al igual que el accionante (así sea un ente especial para ello), se ven afectados por la acción u omisión de alguien.
RESUMEN DE LA SENTENCIA
RESUMEN LA SENTENCIA: .
De modo preliminar, indicó como fundamento de su acción, lo contemplado en los artículos 26 y 27 constitucionales y los artículos 1, 2, 5 y 13 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, «[…] a los fines de que se mantengan abiertos los Centros Asistenciales y Hospitalarios dependientes de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, preservando el derecho a la vida, a la salud, a la protección de la maternidad y paternidad, a la protección de los niños, niñas y adolescentes, a la protección de la familia y a la seguridad social como servicio público».
Seguidamente refirió la competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer de la acción propuesta, la cual, en su concepto, se encuentra atribuida en razón de la competencia residual que deriva del artículo 185, numeral 31 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Asimismo hizo referencia al carácter admisible de la tutela constitucional invocada.
Por lo que respecta a la legitimación del Fiscal General de la República para ejercer la acción de amparo en defensa de los intereses del colectivo, expresó que la misma se fundamenta en el ejercicio de la atribución expresa de velar por la exacta observancia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de las Leyes, ello, con apoyo en los artículos 1, 21 y 34 de la Ley Orgánica del Ministerio Público; 26, 27 y 333 constitucionales; y 1, 2, 5 y 13 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Expuso que durante los meses de diciembre de 2001 y enero de 2002, previa convocatoria del Colegio de Médicos del Distrito Federal –hoy Distrito Capital-, se ha verificado la paralización de las actividades en los centros hospitalarios y asistenciales, dependientes de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, entre ellos, el hospital «Dr. Francisco Antonio Risquez», ubicado en el sector de Cotiza; el hospital «Dr.
Julio Criollo Rivas», ubicado en el Cementerio; el hospital «Leopoldo Manrique Terrero», ubicado en Coche; el hospital «Dr. José Ignacio Baldó», ubicado en el Algodonal; la maternidad «Concepción Palacios», ubicada en San Martín; el hospital «J.M.
de los Ríos»; ubicado en San Bernardino; el hospital «Dr. José María Vargas», ubicado en San José de Cotiza; el hospital Periférico de Catia «Ricardo Baquero González» y el hospital general de Lídice «Dr. Jesús Yerena», entre otros, los cuales han venido atendiendo únicamente, lo que a su juicio son «estrictas emergencias».
Tal situación puede verificarse mediante las actas levantadas por los funcionarios supervisores, adscritos a la Inspectoría del Trabajo del Distrito Federal.
Afirma que a causa de dichas paralizaciones, se ha puesto en peligro la vida de los ciudadanos, ya que ha habido situaciones en las que los centros hospitalarios han dejado de atender a personas afectadas por enfermedades crónicas o en situación terminal, o a mujeres en «trabajo de parto», que no deben dejarse de considerar como «emergencias», por lo tanto, el Ministerio Público consideró necesario actuar mediante la tutela constitucional, en su condición de garante de la constitucionalidad y legalidad, a fin de que la Corte Primera ordene el restablecimiento de tales servicios, con lo cual garantizaría los derechos constitucionales, referidos a la vida y a la salud.
Como derechos constitucionales vulnerados denunció los siguientes: a la vida, a la salud, a la protección de la familia, a la protección de los niños, niñas y adolescentes, a la protección a la maternidad y a la paternidad y a la seguridad social, consagrados en los artículos 43, 75, 76, 78, 83 y 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Igualmente denunció como vulnerados los artículos 3 y 16 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; los artículos 6 y 24 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, el 16 de diciembre de 1966; los artículos I, VI y VII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la IX Conferencia Internacional Americana en 1948, los artículos 10 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; los artículos 4, 17 y 19 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos; los artículos 10, 15 y 16 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, «Protocolo de San Salvador»; el preámbulo de la Ley Aprobatoria de la Convención sobre los Derechos del Niño, del 20 de julio de 1990; y los artículos 3, 6, 24, 25 y 26 de la Convención sobre los Derechos del Niño.
Subsidiariamente y con apoyo en los artículos 585 y 588, parágrafo primero del Código de Procedimiento Civil solicitó medida cautelar innominada, a fin de que se mantengan los servicios asistenciales y hospitalarios de los Centros Asistenciales dependientes de la Alcaldía Metropolitana, en atención al riesgo inminente en que se ha colocado la vida de los ciudadanos que habitan en el Distrito Capital.
Con base en las razones de hecho y de derecho aducidas, solicitó la declaratoria con lugar de la pretensión de amparo constitucional, para garantizar y materializar los derechos constitucionales denunciados, esto es, que se mantengan abiertos los centros de salud dependientes de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas.
«Resulta necesario resaltar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia de fecha 30 de junio de 2000 (caso: Dilia Parra Guillén) realizó pronunciamiento expreso respecto a la competencia para conocer las acciones de amparo constitucional que tengan como objeto la protección de los derechos o intereses colectivos…
Así, de las sentencias transcritas ut supra, las cuales son vinculantes en virtud del artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se desprende claramente que en el caso que se invoque la protección de derechos colectivos, como en el caso de autos, la competencia para conocer se encuentra atribuida a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y no a esta Corte, razón por la cual, debe esta sede jurisdiccional declinar su competencia a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y, así se declara».
Corresponde a esta Sala decidir sobre la declinatoria de competencia que hiciera a este Máximo Tribunal, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer de la acción de amparo constitucional interpuesta por la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, actuando en su carácter de representante del Ministerio Público y con fundamento en la legitimación activa establecida en la resolución nº 110 del 13 de marzo de 2001, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela nº 37.158 del 14 de marzo del mismo año y con apoyo en la legitimación conferida al ciudadano Fiscal General de la República, de conformidad con lo establecido en los artículos 26, 27, 285.6 y 333 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, artículos 1, 11.1, 21.22 y 34 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, conjuntamente con medida cautelar innominada contra el Colegio de Médicos del Distrito Federal –hoy Distrito Capital- «[…] a los fines de que se mantengan abiertos los Centros Asistenciales y Hospitalarios dependientes de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas».
Esta Sala observa que, en el presente caso, la accionante señala que actúa invocando los derechos colectivos de un conglomerado social que podría verse afectado por la paralización de las actividades asistenciales y hospitalarias.
A este respecto, debe esta Sala analizar, antes de entrar en cualquier tipo de consideración, si se encuentra o no en un caso
de derechos o intereses difusos, para así, luego, determinar la competencia y la admisibilidad de la acción incoada.
«Cuando los derechos y garantías constitucionales que garantizan al conglomerado (ciudadanía) en forma general una aceptable calidad de la vida (condiciones básicas de existencia), se ven afectados, la calidad de la vida de toda la comunidad o sociedad en sus diversos aspectos se ve desmejorada, y surge en cada miembro de esa comunidad un interés en beneficio de él y de los otros componentes de la sociedad en que tal desmejora no suceda, y en que si ya ocurrió sea reparada.
Se está entonces ante un interés difuso (que genera derechos), porque se difunde entre todos los individuos de la comunidad, aunque a veces la lesión a la calidad de la vida puede restringirse a grupos de perjudicados individualizables como sectores que sufren como entes sociales, como pueden serlo los habitantes de una misma zona, o los pertenecientes a una misma categoría, o los miembros de gremios profesionales, etc.
Sin embargo, los afectados no serán individuos particularizados, sino una totalidad o grupo de personas naturales o jurídicas, ya que los bienes lesionados, no son susceptibles de apropiación exclusiva por un sujeto.
Como derecho otorgado a la ciudadanía en general, para su protección y defensa, es un derecho indivisible (así la acción para ejercerlo no lo sea), que corresponde en conjunto a toda la población del país o a un sector de ella.
Debe, en estos casos, existir un vínculo común, así no sea jurídico, entre quien acciona para lograr la aplicación de una norma, y la sociedad o el segmento de ella, que al igual que el accionante (así sea un ente especial para ello), se ven afectados por la acción u omisión de alguien.
Ese vínculo compartido, por máximas de experiencias comunes, se conoce cuando existe entre el demandante y el interés general de la sociedad o de un sector importante de ella, y por tanto estos derechos e intereses difusos o colectivos generan un interés social común, oponible al Estado, a grupos económicos y hasta a particulares individualizados.
Ese interés social debe ser entendido en dos sentidos, uno desde el ángulo procesal, donde representa el interés procesal para accionar, cuando sólo acudiendo a los órganos jurisdiccionales se puede obtener una satisfacción para la sociedad; y otro, como un valor jurídico general tutelado por la Constitución, que consiste en la protección derivada del derecho objetivo, de los diversos grupos que conforman la sociedad o de ella misma, y que por las condiciones en que se encuentran con respecto a otros de sus miembros, se ven afectados por éstos directa o indirectamente, desmejorándoles en forma general su calidad de vida.
Igualmente, la Sala expresó en la sentencia citada, que estos derechos e intereses difusos
«…vienen a ser el desarrollo de valores básicos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tales como el logro del bien común (señalado como fin del Estado en el Preámbulo de la Constitución), el desarrollo de una sociedad justa, o la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo (artículo 3 eiusdem), se trata de derechos orientados hacia esos valores.
En consecuencia, su declaración por los órganos jurisdiccionales es una forma inmediata y directa de aplicación de la Constitución y del derecho positivo, y siendo la interpretación del contenido y alcance de estos principios rectores de la Constitución, la base de la expansión de estos derechos cívicos, que permiten el desarrollo directo de los derechos establecidos en la carta fundamental (derechos fundamentales), debe corresponder a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el conocimiento de las acciones que ventilen esos derechos, mientras la ley no lo atribuya a otro tribunal; tal como lo hace el artículo 46 del Código Orgánico Procesal Penal, el artículo 102 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, o el artículo 177 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente.
Mientras la ley no regule y normalice los derechos cívicos con que el Estado Social de Derecho -según la vigente Constitución- se desenvuelve, es a la Sala Constitucional, debido a que a ella corresponde con carácter vinculante la interpretación de la Constitución (artículo 335 eiusdem), y por tratarse del logro inmediato de los fines constitucionales, a la que por esa naturaleza le compete conocer de las acciones para la declaración de esos derechos cívicos emanados inmediatamente de la Carta Fundamental, y así se declara.
De esta manera, ni el contencioso administrativo, ni la justicia ordinaria o especial, son competentes para declarar y hacer efectivos estos derechos, a menos que la ley lo señale expresamente en sentido contrario».
Del análisis del libelo y de sus recaudos, de acuerdo con la doctrina transcrita, en el caso sub exámine nos encontramos ante una tutela constitucional que ha sido ejercida con base en los derechos e intereses colectivos, toda vez, que es la «calidad de la vida» y «la salud pública» de un conglomerado de la sociedad; esto es, aquellas personas indeterminadas, que pueden verse afectadas con ocasión de la paralización de las actividades asistenciales y hospitalarias, convocado por el Colegio de Médicos del Distrito Capital, y así se declara.
Respecto a la competencia para conocer de la presente acción, tal como se expresara en la sentencia del 30 de junio de 2000, antes reseñada, de las acciones que se ejerzan con ocasión de los derechos e intereses difusos o colectivos, será competente esta Sala Constitucional para conocer de ellas, hasta tanto no se haya dictado una ley procesal especial que regule estas acciones, y así se declara.
Llegado a este punto, corresponde a esta Sala determinar si la accionante está legitimada para ejercer este tipo de acción, y a tal efecto, es oportuno reiterar que, vista la diferencia entre intereses difusos y colectivos, la acción (sea de amparo, de inconstitucionalidad u otra específica) para la protección de los primeros, la tiene tanto la Defensoría del Pueblo dentro de sus atribuciones, como toda persona domiciliada en el país, salvo las excepciones legales; mientras que la de los intereses colectivos, además de la Defensoría del Pueblo, la tiene cualquier miembro del grupo o sector que se identifique como componente de esa colectividad específica y actúe en defensa del colectivo.
Tanto particulares como personas jurídicas cuyo objeto sea la protección de tales intereses, podrán incoar las acciones, y la legitimación en todas estas acciones es variable, de acuerdo a la naturaleza de las mismas, de allí que la ley puede limitar la acción en determinadas personas o entes.
Sin embargo, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela otorgó expresamente a la Defensoría del Pueblo, en su artículo 281, numerales 2 y 3, la facultad para velar por el buen funcionamiento de los servicios públicos así como el interés procesal y la legitimación de derecho, para ejercer este tipo de acciones judiciales frente a una situación como la ahora analizada.
2. Velar por el correcto funcionamiento de los servicios públicos, amparar y proteger los derechos e intereses legítimos, colectivos o difusos de las personas, contra las arbitrariedades, desviaciones de poder y errores cometidos en la prestación de los mismos, interponiendo cuando fuere procedente las acciones necesarias para exigir al Estado el resarcimiento a las personas de los daños y perjuicios que les sean ocasionados con motivo del funcionamiento de los servicios públicos.
3. Interponer las acciones de inconstitucionalidad, amparo, hábeas corpus, hábeas data y las demás acciones o recursos necesarios para ejercer las atribuciones señaladas en los numerales anteriores, cuando fuere procedente de conformidad con la ley […]» (Negrillas de l
a Sala).
En tal sentido, esta Sala juzga que sin someter a mayor análisis el punto, la pretendida legitimación ad procesum aducida por el Ministerio Público, no resulta admisible, pues no se colige en el presente caso que dicho organismo esté actuando en conformidad con las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución; por el contrario, es la Defensoría del Pueblo quien la ostenta, visto que su función y atribuciones responden a un interés plural, esto es, la de intereses legítimos individuales de sujetos que se encuentran en una misma situación, ello, a la luz de la Carta Fundamental.
Con respecto a la solicitud efectuada el 6 de febrero de 2002, ante esta Sala por parte de la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, en su carácter de representante del Ministerio Público, en el sentido de que se inste a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a la ejecución de la medida cautelar acordada el 14 de enero del mismo año, la Sala juzga, que la misma resulta improcedente, toda vez que el juez competente para la ejecución de la sentencia o de cualquier otra providencia corresponde a aquél que la hubiese dictado, y así también se decide.
Asimismo, se advierte a la Corte Primera de lo Contencioso que, una vez recibida la copia certificada del expediente de la causa, deberá proveer lo conducente sobre la solicitud efectuada por el Ministerio Público con respecto a la ejecución de la providencia cautelar acordada por ella.
PRIMERO: LA COMPETENCIA de esta Sala Constitucional para conocer de las acciones que se ejerzan con ocasión de los derechos e intereses difusos o colectivos, hasta tanto no se haya dictado una ley procesal especial que regule estas acciones, tal como se expresara en la sentencia del 30 de junio de 2000, reseñada en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: LA FALTA DE LEGITIMACIÓN por parte del Ministerio Público para interponer la presente tutela constitucional, la cual involucra intereses colectivos.
TERCERO: Por razones de resguardo del orden público constitucional, con fundamento en el artículo 26 de la Constitución y en el artículo 11 del Código de Procedimiento Civil, ORDENA, de oficio, remitir con carácter urgente a la Defensoría del Pueblo copia certificada tanto del escrito de amparo interpuesto por la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, actuando en su carácter de representante del Ministerio Público como del presente fallo, para que proceda de conformidad con el artículo 281, numerales 2 y 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Asimismo se ordena remitir copia certificada del presente expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, a los fines pertinentes.
CUARTO: LA IMPROCEDENCIA de la solicitud efectuada por la representante del Ministerio Público, en el sentido de que se ordene la ejecución de la providencia cautelar acordada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 14 de enero de 2002.
QUINTO: NO HABER LUGAR a la acción de amparo constitucional conjuntamente con medida cautelar innominada, propuesta el 15 de enero de 2002, por la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, actuando en su carácter de representante del Ministerio Público.
Publíquese, regístrese, comuníquese y cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 19 días del mes de FEBRERO dos mil
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