Las competencias concurrentes como medio para la coordinación administrativa de gestión pública I y II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com
Si se observa la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) encontrará el
lector asignación de competencias a los distintos niveles del Poder Público.
Ahora bien, no se desprende ninguna definición ni otros elementos que permitan estudiarla a
profundidad.
Para fortuna del investigador, la doctrina y jurisprudencia han hecho – y continúan – con aportes
de utilidad.
El profesor Allan Brewer Carías en su obra “Introducción al Estudio de la Organización
Administrativa Venezolana”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; se expresa
sobre la competencia – desde una perspectiva general – como el conjunto de facultades, poderes y
atribuciones que le han sido asignadas para actuar en sus relaciones con las otras instituciones del
Estado y los particulares.
Lo recoge así:
Este autor sobre los elementos que la rodean explica que:
? La materia es quien define a la competencia; por ejemplo, corresponde al Concejo
Municipal lo atinente con la sustanciación y aprobación de las ordenanzas de cualquier
tipo, no previéndose la habilitación legislativa del Alcalde. Si ocurriere sería nulo
absolutamente.
? Por territorio se entiende que es el espacio geográfico donde se desarrollarán las
competencias. Para el caso de los municipios solamente puede y debe ejercerlas dentro de
los límites de su jurisdicción, no pudiendo hacerse valer – por ejemplo – una Ordenanza
del Municipio Baruta (Miranda) en el Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital
y viceversa?
El grado está circunscrito con la jerarquía que se ocupa. No podría un Director de Catastro
ejercer la competencia atribuida al Alcalde en materia de designación del director del
Cuerpo de Policía Municipal previstos por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal
(LOPPM, 2010) y la Ley Orgánica del Servicio Nacional de Policía y Cuerpo de Policía
Nacional (2009).
? El tiempo se ha previsto como una limitante, puesto que el legislador puede fijar una
duración para la aplicación de la norma; por ejemplo, cuando se dicta una exoneración
tributaria lo que no es dable al Alcalde exceder de la previsión a que se contrae
la (LOPPM, 2010), el Código Orgánico Tributario (2020) o las ordenanzas que la consagren.
Otros autores como Jesús González Pérez o Enrique Sayagués Lazo también nos han brindado sus
reflexiones.
Veamos cómo lo formularon.
El profesor Jesús González Pérez en su obra “Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano”,
Editorial Temis, Colombia, 1985; la define como la capacidad de ejercicio de determinadas
atribuciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido, el conjunto de facultades y funciones
que puede ejercer.
Por su parte, Enrique Sayagués Lazo en su libro “Tratado de Derecho Administrativo”, Editorial
Martín Bianchi Altuna, Montevideo, Uruguay, 1986; en Derecho Público, se puntualiza como la
aptitud de obrar de las personas públicas. Determina los límites dentro de los cuales han de
moverse.
Este concepto – dice el mencionado autor – desempeña un papel equivalente al de capacidad de
las personas en Derecho Privado.
A nivel legislativo, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), como el
instrumento que busca desarrollar los postulados constitucionales previstos para el ámbito local,
acerca de aspectos como su gobierno, control y administración; cuando estudia los distintos tipos
de competencias, las clasifica en: propias, delegadas, concurrentes, descentralizadas.
Este texto normativo no define lo que son las competencias propias, como sí lo establece con las
concurrentes; ahora bien, el Máximo Tribunal, en Sala Constitucional, ha interpretado que las
materias propias son aquellas concernientes a los intereses de la vida local, constituyendo lo que
se denomina en Derecho como concepto jurídico indeterminado, pues todo – de alguna manera –
tiene relación con la vida local.
Sobre este punto la obra del profesor Allan Brewer Carías trae el estudio del punto.
Para el caso de las competencias descentralizadas son las que el poder nacional o estadal pueden
transferir mediante acto legislativo al ámbito local para su gestión por éste.
Mientras que, las competencias delegadas son aquellas que el poder nacional o estadal pueden
transferir mediante acto delegatorio al ámbito local para su gestión por éste.
Por último, y por razones pedagógicas, las competencias concurrentes son aquellas que el
municipio comparte con el poder nacional o estadal, acompañadas por las llamadas leyes de base
y las leyes de desarrollo. Ejemplos de aquéllas lo constituyen las materias no propias de la vida
local enumeradas.
Como quiera que resulte ineludible relacionarlo con temas de planificación, presupuesto,
organización administrativa, debe considerarse la inclusión de los siguientes instrumentos
normativos para tener referencia.
· Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014)
que es de carácter nacional y regula los procesos organizativos del Poder Nacional en forma
directa para el Ejecutivo Nacional y supletoria para el resto de los componentes nacionales.
· Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del sector
público (DLOAFSP, 2015).
· Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (2014).
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.
Sobre las competencias concurrentes, como se expresó, se encuentran presentes en los distintos
niveles del Poder Público, lo que puede crear confusión dado que da la impresión de una
dispersión de esfuerzos y recursos, lo que no es así porque la legislación – en cada caso – asigna la
intervención de aquellos para evitar las indebidas intromisiones entre sí para aplicar la
coordinación administrativa; fue una manera para que el legislador – especialmente el Nacional –
estableciera mecanismos de coordinación administrativa.
Veamos algunas materias con sus ejemplos.
– Salud.
Si se estudia la Ley Orgánica de la Salud (LOS, 1998), por ejemplo, el lector encuentra que asignó a
cada nivel territorial competencias específicas para no invadir lo que corresponda al otro.
Esto conlleva que deben promoverse y desarrollarse políticas públicas orientadas hacia la
elevación de la calidad de vida de la población, el bienestar colectivo y el acceso a los servicios;
implica la participación activa de los ciudadanos como prestar su colaboración en los planes,
proyectos y medidas que se tomen.
Sobre esto la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) tiene dentro del elenco de
competencias a la salud, en su fase primaria, concordado con la Ley Orgánica de la Salud, que
contempla para el municipio, una dotación básica donde se cumplirán tareas de protección,
prevención, diagnóstico y tratamiento en forma ambulatoria, sin distinción de edades, sexo o
motivos de consulta.
– Ordenación Urbanística.
La materia urbanística en Venezuela se lleva a cabo en dos niveles territoriales del Poder Público:
Nacional y Municipal.
Al respecto, la (CRBV, 1999) asigna competencias a ambos.
Esto, a primera vista, puede generar confusión al lector no experimentado.
El Texto Fundamental establece para el nivel nacional (República)
1.- El establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos de obras
de ingeniería, de arquitectura y de urbanismo
2.- La legislación sobre ordenación urbanística.
Mientras que, para el municipal, el gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las
materias que le asignen la Constitución y las leyes nacionales, en cuanto concierna a la vida local,
en especial:
1.- La ordenación y promoción del desarrollo económico y social.
2.- La dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios.
3.- La aplicación de la política referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y
contenido de interés social, de conformidad con la delegación prevista que rige la materia.
4.- La promoción de la participación y el mejoramiento.
5.- En general, de las condiciones de vida de la comunidad, siendo uno de los más relevantes, la
Ordenación Territorial y Urbanística.
– Adultos mayores.
El Legislador Nacional aprobó la Ley de Servicios Sociales (LSS, 2005) y la Ley Orgánica para la
Atención y Desarrollo Integral de las Personas Adultos Mayores (2021), lo cual busca definir y
regular el Régimen Prestacional de Servicios al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas, el
cual es de carácter nacional y a quien compete la legislación, como expresión de los lineamientos
que deben seguirse para su tratamiento.
Éste no comprende las asignaciones económicas que de él derivan, ya que están incluidas en la
Seguridad Social, siempre y cuando no estén amparados por otras leyes.
Se entiende por adulto mayor a toda persona natural con edad igual o superior a los sesenta años
de edad.
El Municipio brinda apoyo al nivel nacional en cuanto a la atención al adulto mayor, no solamente
con la implementación de servicios en forma directa, sino también con la donación de inmuebles,
pudiendo ser ejidos o de otra naturaleza propiedad municipal, para que funcionen las sedes de
centros especializados manejados por órganos o entes públicos.
Otra forma de contribución es en el campo tributario mediante la dispensa total o parcial
(exención, exoneración) de tributos cuando así lo contemplen el Código Orgánico Tributario (2020)
y las ordenanzas municipales (leyes locales), como la Impuesto sobre Inmuebles Urbanos o
Vehículos, en el caso para los traslados de adultos mayores.
Asimismo, en el área urbanística, cuando se exige la adecuación de espacios adaptados a las
personas como los adultos mayores, cuya movilidad puede ser reducida o mínima.
En el transporte urbano, cuando se le da el tratamiento especial para el pago del importe de
pasajes en rutas de pasajeros a cargo del Municipio, eximiéndolos y facilitando la denuncia en caso
de contravención por los transportistas.
Para el caso de espectáculos públicos, servicios turísticos, entre otros, se les exigen tarifas
preferenciales o gratuidad de los servicios en algunos casos.
– Turismo.
Tras la delegación legislativa conferida al Presidente de la República se aprobó un Decreto con
rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Turismo (DLOTUR) durante el año 2014.
Sustituye a otro instrumento de idéntica denominación del año 2012.
Como competencias a cargo del municipio estableció el (DLOTUR, 2014) las siguientes:
1.- Formular los proyectos turísticos en su circunscripción.
2.- Ejecutar los planes de ordenación del territorio conforme con el Plan Estratégico Nacional de
Turismo.
3.- Participar conjuntamente con el Órgano Rector en la ejecución de planes y proyectos en
materia de turismo social y comunitario, en correspondencia con el Plan Estratégico Nacional de
Turismo.
4.- Apoyar, asesorar y acompañar las iniciativas turísticas de las comunidades organizadas,
consejos comunales y demás formas de participación popular, para el desarrollo turístico.
5.- Elaborar, compilar y mantener actualizadas las estadísticas de la oferta y demanda turística en
su territorio, para la planificación turística, con la cooperación de las comunidades organizadas en
instancias del poder popular, así como destinar los recursos financieros para tal fin.
6.- Elaborar, actualizar, publicar el inventario del patrimonio turístico de los prestadores de
servicios turísticos y el catálogo municipal.
7.- Garantizar la seguridad personal y la de los bienes de los turistas o usuarios turísticos, en
coordinación con los órganos y entes de seguridad ciudadana.
8.- Incentivar y promover, en coordinación con los órganos y entes públicos, instituciones
privadas, comunidades organizadas, consejos comunales y demás formas de participación popular,
las actividades dirigidas al desarrollo del turismo.
9.- Mantener actualizado y en buen estado los sistemas de señalización local, con énfasis en los
sitios turísticos, históricos, culturales o naturales.
10.- Propiciar la creación de fondos municipales de financiación para proyectos turísticos.
– Ambiente.
En el aspecto normativo la Constitución de la República (1999) dispone de una gama de derechos y
deberes ambientales, además de otras a lo largo del Texto Fundamental.
La Ley Orgánica del Ambiente (2006) tiene por objeto establecer las disposiciones y principios
rectores para la gestión del ambiente, en el marco del desarrollo sustentable como derecho y
deber fundamental del Estado y de la sociedad, para contribuir con la seguridad y al logro del
máximo bienestar de la población ya al sostenimiento del planeta en interés de la comunidad.
A nivel municipal, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) le asigna al municipio
competencias relacionadas con la materia ambiental, tales como la ordenación urbanística, donde
a través de ordenanzas y otros instrumentos jurídicos ha venido legislando sobre la materia a su
cargo.
En algunos casos aprueban ordenanzas que regulan aspectos como el desarrollo urbano local
(PDUL), la zonificación, procedimientos urbanísticos (generalmente denominadas Ordenanza de
Urbanismo, Arquitectura y Construcciones o sobre Construcciones Ilegales), tributarios
urbanísticos (Ordenanza de Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, Ordenanza sobre Contribuciones
Especiales por Mejoras o por Incremento de Intensidad de Uso Urbanístico), entre otras.
También mantiene estrecha relación con la protección al ambiente y saneamiento ambiental; tal
es el caso del aseo urbano y domiciliario.
Los municipios, siguiendo a la Ley Orgánica del Ambiente y la del Poder Público Municipal, pueden
generar programas y proyectos tendentes al mejoramiento de la calidad de vida de los
ciudadanos, no solamente con los medios participativos a que se contrae la Ley de Calidad de
Aguas y Aire (2015), sino también por los establecidos en aquéllas, ya que la educación ambiental
es competencia legal del ámbito local, pudiendo esa organización generada a partir de la
sensibilidad con esta materia aplicarla en otros órdenes.
– Basura.
La Ley de Gestión Integral de la Basura (LGIB, 2010), tiene por objeto establecer las disposiciones
regulatorias con el fin de reducir la generación, garantizar el aprovechamiento y disposición final
de la basura.
Ésta señala competencias específicas a los tres niveles territoriales de poder público, lo que debe
incluirse como de tipo concurrente, pues cada uno tiene una cuota de responsabilidad definida, ya
que cada una por separado no podría funcionar cabalmente de acuerdo con las especificaciones
del legislador, dada la magnitud del problema.
Veamos.
El ámbito nacional tiene a su cargo la formulación de políticas sobre la gestión integral de los
residuos y desechos sólidos, fijar criterios para el establecimiento de tributos, aprobar tecnologías
para el tratamiento o aprovechamiento.
A los estados y al Distrito Capital, la prestación de los servicios de transferencia y disposición final
de los desechos sólidos, bien sea en forma directa o a través de terceros, como asociaciones
cooperativas, empresas privadas, por ejemplo; también participar en el aprovechamiento de
residuos mediante la creación de empresas de propiedad colectiva, con las comunidades
organizadas.
Por último, al municipio, la gestión del servicio de aseo urbano y domiciliario. La (LOPPM, 2010) lo
señala dentro del elenco de competencias propias y obligatoria, incluidos los servicios de limpieza,
recolección y tratamiento de desechos; para la realización, pueden hacerlo con cualesquiera de los
medios de gestión como dice esta Ley.
A título de reflexión, el municipio no tiene a su cargo todos los aspectos del manejo de la basura,
ambiente, salud, adultos mayores, urbanismo, entre otras; aun cuando tiene una importante
cuota, porque en aquél se asigna la gestión de muchos servicios públicos domiciliarios o no con
afectación importante para el ciudadano cuando no son prestados con óptimo nivel.
Sin embargo, el legislador nacional ha distribuido las cargas dando posibilidad de efectivo
cumplimiento de manera ordenada tomando las posibilidades reales en cada uno y sin que se
produzcan intromisiones indebidas en la gestión pública, sino también fomentando la norma
constitucional que los poderes públicos cooperarán entre sí para alcanzar los fines del Estado, así
como la concordancia con el principio de la legalidad.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
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