MUNICIPIO Y PRESUPUESTO I
Por: Eduardo Lara Salazar, Abogado
edularalaw@gmail.com
El Municipio para poder afrontar los pagos por diversos conceptos, bien sea por obligaciones con sus funcionarios u obreros, proveedores, realización de obras, entre otros; debe contar con un sistema que le permita honrar los compromisos asumidos legítimamente, así como también percibir los ingresos que por mandato constitucional y legal le corresponden. Esto es lo que se conoce como sistema financiero y, dentro de éste, el presupuestario.
El sistema de presupuesto está integrado por el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos que rigen el proceso presupuestario. Comprenden los recursos y egresos. Expresan los distintos planes locales: desarrollo económico y social, inversión municipal, gobierno, desarrollo urbano, turismo.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela contiene una serie de principios generales que se aplican en el ámbito municipal, lo cual ha sido desarrollado por la legislación, despuntando el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (2014); sus Reglamentos (Nº 1,2,3,4); la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010); la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (2010), la Ley Orgánica contra la Corrupción (2021); el Código Orgánico Tributario (2020), Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular, Ley de los Consejos Locales de Planificación de Políticas Públicas (2015), las Ordenanzas de Presupuesto, entre otros.
Ha expresado la doctrina en el área que al nivel municipal le son aplicables los principios de unidad, que implica la unidad del Tesoro, es decir, no afectación de ingresos para gastos específicos, salvo lo contemplado en el Instrumento, como la del documento presupuestario (Ordenanza), ya que el presupuesto es uno solo; de equilibrio, ya que no deberán aprobarse gastos que excedan del total de ingresos estimados; de especificidad, que señala que las partidas presupuestarias deben expresar el objeto y monto máximo de las autorizaciones para gastar; carácter limitativo de los créditos presupuestarios tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo; de anualidad, ya que deberán estar comprendidos dentro del ejercicio económico financiero, o sea, entre el primero de enero y el treinta y uno de diciembre del mismo año, con las excepciones establecidas por la legislación (marco plurianual); de programación, donde se habla de técnicas presupuestarias, donde se expresan los conceptos de presupuesto por proyecto y presupuesto por programas.
Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece la obligación a los alcaldes de formular un Plan Operativo Anual y de presentarlo al Concejo Municipal junto con el Proyecto de Ordenanza de Presupuesto; en el Presupuesto de Egresos se destinará, como mínimo, el cincuenta por ciento (50%) de los gastos de inversión o de formación de capital, debiendo entenderse como gasto de inversión aquellos que son de carácter permanente y son considerados conforme los planes nacionales, dándose preferencia a las áreas de salud, educación, saneamiento del ambiente, entre otros; la Ley de los Consejos Locales de Planificación de Políticas Públicas (CLPP) con la del Poder Público Municipal establecen el presupuesto participativo, por medio del cual los ciudadanos proponen, deliberan y deciden con las autoridades los aspectos relacionados con las necesidades de las comunidades.
En cuanto a los ingresos de los municipios cuentan con ingresos ordinarios, que son los procedentes de la administración de su patrimonio, incluidos los ejidos y baldíos; las tasas por el uso de los bienes y servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones. Aquí es bueno establecer una reflexión, ya que hay una imprecisión técnica en cuanto al término “tasas”, porque se confunden los significados de tasas con “precios”, los cuales tienen una diferenciación en el campo jurídico, económico y tributario, porque las tasas implican la contraprestación por un servicio y dan lugar a tributos; mientras que el uso o arrendamiento de bienes municipales, por ejemplo, por vía de concesión como modo de gestión, no generan tasas sino precios.
Otro de los ingresos ordinarios son los tributos denominados impuestos municipales: actividades económicas, de industria, comercio y servicios o de índole similar; inmuebles urbanos; vehículos; espectáculos públicos; juegos y apuestas lícitas; propaganda y publicidad comercial; impuesto territorial rural o sobre predios rústicos.
También se incluyen los tributos denominados contribuciones especiales sobre plusvalía de las propiedades generadas por cambio de uso o de intensidad de aprovechamiento con los que se vean favorecidos por planes de ordenación urbanística y cualesquiera otros que se determinen por ley. Otra de las contribuciones es la de mejoras, derivadas de la ejecución de obras públicas o por servicios municipales; ambas tienen en común que versan sobre el aumento de valor de inmuebles.
El Situado Constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales; la Constitución regula lo atinente a los municipios y lo desarrolla la Ley Orgánica del Poder Público Municipal conforme los siguientes lineamientos: treinta por ciento (30%) en partes iguales; cincuenta por ciento (50%) en proporción a la población de los municipios y un veinte por ciento (20%) en proporción de su extensión territorial.
Las subvenciones nacionales o transferencias vienen dadas, por ejemplo, por las previstas por la Ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), hoy inexistente, y el Fondo de Compensación Interterritorial, con origen constitucional y desarrollado por la Ley del Consejo Federal de Gobierno (2010).
Las multas impuestas en el ámbito de las competencias municipales, como ocurre con las previstas por la Ley de Tránsito Terrestre (2008) cuando son a cargo de los cuerpos de policía de tránsito y circulación municipal; las derivadas por no cumplir oportunamente con deberes formales tributarios relacionados con impuestos municipales.
Los dividendos o intereses por suscripción de capital; estos se originan por el manejo administrativo de su patrimonio.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal cataloga como ingresos extraordinarios al producto de las ventas de ejidos y demás bienes muebles e inmuebles municipales; los bienes que se donaren o legaren a su favor; los aportes especiales que le acuerden los niveles nacionales o estadales; el producto de empréstitos y demás operaciones de crédito público.
Nuevamente hay que detenerse porque se encuentran incluidos también como extraordinarios las contribuciones especiales, lo cual es un error porque las contribuciones están clasificadas dentro de los tributos, que son ordinarios dado su carácter recurrente.
Así como hay ingresos también el Municipio tiene pasivos, entre los que se encuentran, conforme la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, los siguientes: las obligaciones legalmente contraídas derivadas de la ejecución de su presupuesto de gastos; las deudas válidamente contraídas provenientes de la ejecución de presupuestos anteriores; las acreencias o derechos reconocidos administrativamente a favor de terceros, de conformidad con los procedimientos legales aplicables y las obligaciones del Municipio por sentencia definitivamente firme; los valores consignados por terceros que el Municipio esté obligado legalmente a entregar.
El presupuesto le permite actuar al municipio de manera organizada para cumplir con las múltiples competencias asignadas, bien sea las de tipo concurrente o propias, por ejemplo.
Para ello el ámbito local aplica las disposiciones de varios instrumentos legales, ya que es pertinente recordar el hecho que se manejan recursos por cuenta ajena, es decir, el dinero de los ciudadanos producto del pago oportuno de sus tributos, tales como impuestos o tasas, por ejemplo.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) señala que el presupuesto regirá durante el llamado ejercicio económico financiero, el cual comprende desde el primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año.
A los fines de ejecutar el presupuesto se debe contar con un instrumento jurídico denominado Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos, el cual debe emanar del órgano legislativo siguiendo el procedimiento previsto por otro texto normativo llamado Reglamento de Interior y Debates.
Como en otros niveles del poder público, el Ejecutivo presenta el proyecto de presupuesto a la consideración del Concejo Municipal; en tal sentido, el Alcalde deberá introducirlo antes del día primero de noviembre del período anterior a su vigencia; ello es con la finalidad de poder realizar las labores de examen y ajustes que fueren menester. Este aspecto es de vital importancia, dado el carácter colegiado del Poder Legislativo Local, en donde hacen vida diversos factores, no solamente político, sino también las concepciones producto de la formación de cada concejal. No resulta igual para alguno que posea como profesión economista que otro proveniente del área comercial o del transporte, por ejemplo.
Por otra parte, el Concejo Municipal tampoco puede considerar el estudio del proyecto de presupuesto indefinidamente en su agenda, sino – que por mandato de la LOPPM – cuenta hasta el día quince (15) de diciembre del año anterior a su vigencia, o sea, tan solo días después del tope con el que cuenta el Alcalde para la presentación del proyecto; ello – de no hacerse en estos términos – generará la llamada reconducción del presupuesto.
- Ahora bien, ¿qué implica la reconducción presupuestaria para un municipio?
- La respuesta se encuentra en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Acerca de este punto se ha dicho en doctrina que evita la paralización de la entidad, pues podría ocurrir que no es posible concluir a tiempo – por ejemplo – visiones políticas contrarias a la del Ejecutivo o antagonismos en el seno del Parlamento; es pertinente traer a colación que – tanto el alcalde como los concejales – son funcionarios de elección popular. En ambos casos responden a lineamientos de naturaleza política y partidista.
Lejos de considerarse como un acontecimiento que demora los programas, planes y proyectos es una manera previsiva de un colapso institucional, aun con las consecuencias legales que ello implica; debe ser leído detenidamente por los ciudadanos como un mensaje que abre las conciencias y los ojos frente a las rivalidades políticas. Permite a futuro tomar los correctivos y cambios que la entidad necesite para un mejor funcionamiento, producto de la participación.
Figuras como el presupuesto participativo, en el que las comunidades y autoridades intercambian criterios y visiones para la satisfacción de requerimientos, son instrumentos – no solamente de acercamiento – sino también para materializar soluciones, especialmente en las zonas populares, al igual que otros medios de participación.
Reconducir un presupuesto significa – de acuerdo con la LOPPM – que se harán los ajustes a que hubiere lugar, debiendo publicarse en la Gaceta Municipal, puesto que se busca la continuidad administrativa; para ello el Ejecutivo los difunde mediante decreto. Se fija el límite máximo para ingresos y gastos – como ocurriría de forma rutinaria – según las distintas clasificaciones y técnicas de la ciencia presupuestaria.
El hecho de producirse una reconducción permite al Legislativo Local todavía una segunda oportunidad, la cual fenece el día treinta y uno (31) de marzo del año siguiente, es decir, en el que debería regir el presupuesto aprobado en condiciones normales, para la definitiva sanción de la ordenanza. Caso de no producirse, el reconducido se mantendrá así hasta el fin del ejercicio económico financiero.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.
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