Sala Político Administrativa, Magistrado Ponente. Levis Ignacio Zerpa Exp. Nº 2003-0782
«….En este sentido, y conforme a lo expuesto en este fallo, pasa esta Sala a estudiar y a analizar la medida de amparo cautelar decretada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 12 de junio de 2003 y para ello estima necesario la Sala hacer las siguientes reflexiones:
Las medidas cautelares, en general, se caracterizan porque tienden a prevenir algún riesgo o daño que una determinada situación pueda causar.
Para que las medidas cautelares sean decretadas por el órgano jurisdiccional debe verificarse, en forma concurrente, que la medida sea necesaria porque resulte presumible que la pretensión procesal principal será favorable (fumus boni iuris); y que, además, tenga por finalidad evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o bien para impedir que el fallo quede ilusorio (periculum in mora).
Además de estas importante características de prevención de las medidas cautelares, encontramos otras como la homogeneidad y la instrumentalidad.
La homogeneidad se refiere, a que si bien es cierto que la pretensión cautelar tiende a asegurar la futura ejecución de la sentencia, dicha pretensión cautelar no debe ser idéntica a la pretensión principal, ya que de evidenciarse la identificación con el derecho sustantivo reclamado, se incurriría en la ejecución adelantada de la sentencia de mérito y así la medida en vez de ser cautelar o preventiva sería una medida ejecutiva.
La instrumentalidad se refiere a que esa medida, la cual se dicta con ocasión a un proceso o juicio principal, está destinada a asegurar un resultado; por lo que sólo debe dictarse cuando exista riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo o para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso.
En este orden de ideas, Devis Echandía nos explica que “… el proceso cautelar no tiene como fin declarar un hecho o una responsabilidad, ni la de constitución de una relación jurídica, ni de ejecutar un mandato y satisfacer el derecho que se tiene sin ser discutido, ni de dirimir un litigio, sino de prevenir los daños que el litigio pueda acarrear o puedan derivarse de una situación anormal” (Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del Proceso, Tomo I, pág. 145 y ss.)
En este contexto y referido al caso bajo estudio, el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, prevé en su primer aparte el ejercicio conjunto del recurso contencioso administrativo de nulidad con la acción de amparo constitucional.
Al igual que el resto de las medidas cautelares, el efecto que se persigue con este amparo es estrictamente cautelar. Se trata de proteger temporalmente al presunto agraviado, hasta tanto se decida el juicio principal, que en este caso es el juicio contencioso administrativo de nulidad
Cuando se intenta el ejercicio conjunto del recurso contencioso administrativo de nulidad contra actos administrativos, con solicitud de amparo cautelar, las pretensiones de ambas acciones son distintas.
En la primera, se solicita la nulidad del acto que se impugna, que de ser declarada con lugar por el órgano jurisdiccional conllevaría a la satisfacción del derecho subjetivo, en este caso pretensión de nulidad, ordenándose en consecuencia, la reparación del daño causado por el acto administrativo.
En la segunda, la pretensión en el amparo cautelar es la de solicitar la protección temporal del presunto agraviado, es decir, mantenerlo en la misma situación fáctica que tenía antes de la violación o amenaza de violación, de un derecho o garantía constitucional, hasta tanto se decida el juicio principal. Este carácter anticipado de la pretensión cautelar, tiene un fin preventivo que trata de evitar un daño causado por el acto administrativo dictado y no un fin de reparación del daño o fin ejecutivo. Es decir, no debe haber identidad entre la pretensión del amparo cautelar y la pretensión del derecho subjetivo, cuya tutela se solicita.
Además de esta característica de homogeneidad, esta medida de amparo cautelar no procede de manera autónoma sino de manera instrumental, es por ello que el juez debe analizar con extremo cuidado la verificación de los requisitos, ya que dicha medida no puede constituir jamás la ejecución anticipada de lo que sería una sentencia de mérito.
En el caso de que la declaratoria de la medida cautelar sea procedente, debe buscarse un equilibrio entre ambas partes, ya que en el supuesto de que la decisión definitiva le fuese desfavorable al impugnante, la decisión de fondo podría resultar inejecutable al vencedor en el proceso, motivo por el cual siempre debe existir necesaria ponderación, a fin de otorgar una tutela cautelar equitativa que pueda garantizar la ejecutabilidad del fallo para las partes.
Ahora bien, los accionantes de la nulidad expresaron en su escrito lo siguiente:
“Pues bien la decisión de Inspector desconoce la existencia del artículo 427 de la mencionada Ley, el cual dispone lo siguiente:
“Las observaciones que a la solicitud de registro de un sindicato pueda hacer el Inspector del Trabajo a los interesados de conformidad con el artículo 425 de esta Ley, no privarán a sus promoventes de la protección establecida en el artículo 450, mientras no haya vencido el término para subsanar las faltas y conste que los interesados no lo han hecho o se produzca la negativa definitiva de registro.”
Como puede observarse, esta norma dispone claramente que mientras no se haya vencido el término otorgado por el artículo 450 de la Ley Orgánica del Trabajo (30 días) para subsanar las faltas observadas por el inspector del Trabajo, no podrá negarse la protección constitucional del fuero sindical.
En el presenta caso es obvio que el Inspector del trabajo hizo caso omiso de esta disposición, incurriendo en el vicio del falso supuesto de derecho, al otorgar por vez primera el plazo de treinta (30) días a que se refiere el artículo 450 de la Ley Orgánica del Trabajo; y al mismo tiempo negar la existencia del derecho constitucional a la inamovilidad laboral (fuero sindical)
(…)
Por tanto, si el artículo 450 de la Ley Orgánica del Trabajo presenta una contradicción, cuando por un lado señala que la inamovilidad de los promoventes de un sindicato debe durar hasta diez (10) días continuos después de la fecha en que se haga o se niegue el registro del sindicato; y por otra parte dispone que el lapso total de inamovilidad no podrá exceder de tres (3) meses, esa contradicción debía resolverse de la forma más favorable al trabajador, es decir, a los promoventes del sindicato.
Sobre todo, si tomamos en cuenta que en el caso concreto, nunca pudo haber transcurrido el lapso de los noventa (90) días, toda vez que es a partir del 17 de diciembre de 2002, cuando por vez primera se le otorga a nuestros representados el plazo de treinta (30) días para subsanar la supuesta omisión o falta apreciada (erradamente) por el Inspector del Trabajo. Por tanto, es evidente que ese plazo de noventa (90) días sólo comenzaba a transcurrir a partir del 1 17 (sic) de diciembre de 2002, pues hasta esa fecha no existía pronunciamiento válido del Inspector del Trabajo, conforme lo dispuesto por la Ministra del Trabajo en la Resolución del 11 de noviembre de 2002.”
En la referida decisión, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, destacó los siguientes argumentos expuestos por los accionantes sobre la medida cautelar:
“En efecto, y con respecto al primero de los requisitos mencionados, indicaron que “(…) damos aquí por reproducidos todos los argumentos constitucionales que fueron expuestos en el Capítulo V del presente escrito, los cuales permiten evidenciar que la decisión tomada por el Inspector del Trabajo se ha realizado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, lo que constituye una clara violación el derecho a la defensa y al debido proceso”. (…)
Con respecto a la urgencia necesaria para evitar que se produjeran daños irreparables, señalaron que a raíz de las decisiones impugnadas se ha procedido al despido de una gran cantidad de trabajadores de Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA) y en tal virtud, dichos trabajadores han iniciado los procedimientos administrativos destinados a cuestionar esos despidos inconstitucionales.” (Destacado de la Sala)
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ante tal solicitud expresó en su decisión lo siguiente:
“Tales precisiones permiten a esta Corte establecer la presunción de que el tiempo transcurrido desde la solicitud de inscripción del sindicato, hasta la fecha de notificación de la primera de las resoluciones impugnadas –s/n de fecha 9 de diciembre de 2002, notificada el día 17 del mismo mes y año- fue efectivamente computado por la autoridad administrativa recurrida, contradiciendo presuntamente la reposición y nulidad de todo lo actuado, que fuere ordenada por la Ministra del Trabajo, por cuanto, el Inspector del Trabajo aparentemente dejó sin efecto la aludida inamovilidad, mientras corría el lapso de los 30 días para corregir las observaciones por él realizadas, dejando sin protección constitucional a los trabajadores.
En virtud de lo antes precisado, esta Corte encuentra que existe en autos suficientes medios de prueba para establecer la existencia de la presunción –desvirtuable en juicio- de violación de derecho a la inamovilidad laboral de los promotores y adherentes del sindicato UNAPETROL y, en consecuencia, a la determinación del fumus boni iuris.
De acuerdo con la anterior precisión, ante la existencia de presunción de violación del derecho a la inamovilidad laboral y aún cuando el perículum (sic) in mora queda determinado con la constatación de la presunción de violación de derechos constitucionales, pasa esta Corte a precisar que este segundo requisito debe entenderse configurado cuando la medida, en este caso de amparo cautelar, se hace indispensable para evitar que la ejecución del acto produzca al interesado, perjuicios de imposible o difícil reparación en la sentencia definitiva, en caso de que el acto sea declarado nulo.” (Destacado de la Sala)
Ahora bien, del análisis de la pretensión, así como de los motivos del fallo, se observa que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no analizó, conforme a las premisas expuestas, las señaladas características de instrumentalidad y homogeneidad y la finalidad preventiva de las medidas cautelares, sino que por el contrario analizó las normas legales señaladas por los recurrentes como contradictorias.
Es decir, se pronunció acerca de los artículos 427 y 450 de la Ley Orgánica del Trabajo, normas éstas invocadas por los recurrentes como fundamento de los alegados vicios de nulidad del acto administrativo; manifestando así en un decreto cautelar y en forma expresa, su criterio sobre los argumentos legales de fondo de los accionantes, aún cuando haya construido la motivación del fallo con enunciados que aparentan ser hipotéticos.
Ello se evidencia cuando la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo expresa en su fallo:
“Según quedó establecido en los actos impugnados, la autoridad administrativa emisora del acto, declaró la culminación de la inamovilidad efectuando el cómputo del lapso de tres meses de inamovilidad previsto en el artículo 450 de la Ley Orgánica del Trabajo, a partir de la fecha de la solicitud de registro del sindicato, lo que hace presumir a esta Corte que indebidamente obvió que la previsión legal del artículo 427 eiusdem que establece que las observaciones, no privarán a sus promoventes de la inamovilidad, mientras no haya vencido el término para subsanar las faltas y conste que los interesados no lo han hecho o se produzca la negativa definitiva de registro, tomando en cuenta que los actos impugnados fueron dictados con ocasión de la decisión de reposición dictada por la Ministra del Trabajo.” (Destacado de la Sala)
En el presente caso, tal como se desprende de la parte motiva y dispositiva del fallo de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, resulta evidente que no se está precaviendo un daño o peligro ni restituyendo una situación jurídica; por el contrario, se está reparando el daño y dándole satisfacción condicional a la pretensión de nulidad demandada, cuando dice expresamente “… en virtud de lo antes precisado, esta Corte encuentra que existe en autos suficientes medios de prueba para establecer la existencia de la presunción –desvirtuable en juicio – de violación de derecho a la inamovilidad laboral de los promotores y adherentes del sindicato UNAPETROL y, en consecuencia, a la determinación del fumus boni iuris”; lo cual constituye, indudablemente, materia del fondo, es decir, del fallo que deberá pronunciarse sobre la nulidad demandada.
De esta forma, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en su sentencia confundió, en criterio de esta Sala, el carácter anticipado, preventivo, instrumental y homogéneo de la pretensión cautelar, con la ejecución anticipada y en este caso condicional de la sentencia del recurso de nulidad; dejando a ésta, además, sin contenido u objeto, al haber analizado los efectos de las normas de la Ley Orgánica del Trabajo, referidas a la inamovilidad y estabilidad de los indicados trabajadores, a saber, artículos 427 y 450 de la Ley Orgánica del Trabajo, adelantando el dispositivo de lo que sería una sentencia futura, y sin hacer además, el necesario equilibrio al decretarla, para el supuesto de que los accionantes no resultaren vencedores en el proceso.
En tal sentido, con todo el detallado análisis del expediente que ha sido objeto de la solicitud de avocamiento, concluye la Sala que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en su decisión soslayó los principios esenciales al instituto procesal de las medidas cautelares; en especial de la medida de amparo cautelar, al emitir un pronunciamiento de fondo e incurriendo en un claro prejuzgamiento, respecto de la controversia debatida, dejando sin contenido u objeto de estudio al recurso de nulidad, al dictar una medida ejecutiva en vez de cautelar, que comprometió seriamente el interés público y trascendió el interés de las partes involucradas, toda vez que se evidencia la posibilidad de causarse un daño importante y grave al patrimonio económico de la República, lo cual justifica el avocamiento de esta Sala.
En consecuencia, tanto por las especiales razones de orden constitucional y legales señaladas y con la intención de corregir casos de graves injusticias de tal magnitud que escapen al mero interés subjetivo de las partes involucradas y que trascienden a la colectividad, afectando el interés general de la sociedad; vista la irregularidad en la que incurrió la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al pronunciarse respecto del fondo de la controversia, por medio del decreto de una medida de amparo cautelar, el cual afecta no sólo a las partes involucradas o intereses privados, sino a los intereses públicos, al tratarse de una empresa cuya actividad y producción contribuye de manera determinante con los ingresos que permiten el cumplimiento sostenido de los elevados fines públicos del Estado; y finalmente visto que todo lo anterior comporta un grave perjuicio para el desarrollo normal de la actividad económica del Estado Venezolano, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia conforme a la facultad concedida por el ordinal 29 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, DECLARA LA NULIDAD DEL DECRETO CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 12 de junio de 2003, contra la providencia administrativa s/n del 9 de diciembre de 2002, así como contra la providencia administrativa número 003-001, del 06 de enero de 2003, ambas dictadas por el Director de Inspectoría Nacional y Otros Asuntos Colectivos del Trabajo del Sector Privado del Ministerio del Trabajo. Así se decide. …»
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