Fiscalización de contraloría municipal y Administración tributaría

¿ES LA CONTRALORÍA MUNICIPAL UN AUXILIAR DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA CUANDO HACE LABORES DE FISCALIZACIÓN? I

Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com

 El Sistema Tributario de un país tiene el encargo de procurar los recursos económicos para el sostenimiento de los gastos públicos.
Venezuela no es la excepción. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) contiene normas que regulan los principios de la tributación: legalidad, capacidad contributiva, no confiscatoriedad, generalidad del tributo, justicia, recaudación eficiente.
Acerca de la Administración Tributaria se refiere a la nacional en los siguientes términos:
·        Gozará de autonomía técnica, funcional y administrativa.
·        La Asamblea Nacional legislará a través de ley los diversos elementos que la rodean.
·        Su máxima autoridad será designada por el Presidente de la República.

Este encargo el Legislador Nacional lo cumplió hace muchos años, al extremo que hasta se han dictado leyes habilitantes donde incluyen textos sobre la Administración Tributaria; un caso específico es el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), por ser la más emblemática porque es la que tiene mayor cantidad de tributos, puesto que le
corresponden:
·        Sobre la Renta.
·        Valor Agregado.
·        Sucesiones, Donaciones y demás ramos conexos.
·        Alcohol y demás especies alcohólicas.
·        Tabaco y demás manufacturas de éste.
·        Aduanas.
·        Minas.
·        Hidrocarburos, entre otros.

La versión más reciente del instrumento organizativo en cuestión es la Ley del Servicio Nacional de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) del año 2015. 

Ahora bien, dada la estructura del poder público en Venezuela, partiendo de la noción de la
declaratoria como un Estado Federal, en los términos consagrados por la (CRBV, 1999), lo que

significa – a efectos de estas líneas – la existencia de más de un nivel, específicamente: Nacional
(República), Estadal, Municipal.
La necesidad de obtención de recursos se repite en cada uno, en virtud del cúmulo de competencias por lo que, en aplicación del Principio de Legalidad Tributaria, está reservado al Poder Legislativo (Asamblea Nacional, Consejos Legislativos, Concejos Municipales) la creación, modificación y supresión de tributos: impuestos, tasas y contribuciones.

Es por ello que se encuentra el ciudadano con una Administración Tributaria Nacional, cuyo agente no es exclusivamente el SENIAT porque existen agencias gubernamentales distintas, pudiendo citar como ejemplos en materia de loterías, deporte, drogas, telecomunicaciones, ciencia y tecnología, entre otras.

Cada una con el instrumento legal de creación y regulación así como por el Código Orgánico
Tributario (COT, 2020).
Los estados (provincias) definidos como entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica, también cuentan con una estructura en materia de hacienda pública estadal, aunque se está a la espera por parte del nivel nacional de una Ley de Hacienda Pública Estadal, cuya tramitación no ha culminado, puesto que la Asamblea Nacional aprobó el proyecto y el Presidente de la República le hizo observaciones, no concluyéndose a la fecha.  

Por último, no menos importante, los municipios; concebidos como la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía, lo que comprende:
·        Elección de sus autoridades: alcaldes y concejales.
·        Gestión de las materias de su competencia.
·        Creación, recaudación e inversión de sus recursos.

El gobierno y administración del Municipio corresponde al Alcalde, quien es el responsable de la Hacienda Pública Municipal, la que está constituida – según la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) – por los bienes, ingresos y obligaciones que forman su activo y pasivo. El Tesoro está conformado por el dinero y valores de la entidad municipal y demás obligaciones a
su cargo.

De acuerdo con este instrumento legal, aquélla tiene el reflejo de los parámetros constitucionales sobre la materia porque son de obligatorio acatamiento y ejecución para cada institución oficial que ejerce competencias tributarias, a través de las Ordenanzas.
Corresponde al Concejo Municipal (órgano legislativo) la aprobación de ellas; las define la (LOOPM, 2010) como actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter de ley municipal de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local.
Significa también que tanto los particulares como el sector público deben cumplir y hacerlas cumplir, inclusive cooperar – como ordena la (CRBV, 1999) – para la realización de los fines del Estado.

Ahora bien, el control – siguiendo a la Carta Magna – tiene que hacerse  presente en todos los niveles del Poder Público; aplicándolo al ámbito local, es ejercido no solamente por el Concejo Municipal, actuando como órgano legislativo y de control, sobre la administración pública municipal, sino también por los ciudadanos, cuyo origen se encuentra en la corresponsabilidad y participación en los asuntos públicos de forma activa, lo que también está dispuesto por la Ley Orgánica de Contraloría Social (2010).

En tal sentido,  el Sistema Nacional de Control Fiscal lo hace a través de la Contraloría Municipal, como si se tratase de la General de la República, según la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGR, 2010).
A su vez, momento pertinente para recordar que la Contraloría General de la República es uno de los integrantes del Poder Ciudadano, el cual tiene a su cargo prevenir, investigar y sancionar los hechos que atenten contra la ética pública, la moral administrativa, velar por la buena gestión y legalidad en el uso del patrimonio público, el cumplimiento y aplicación del principio de la legalidad en toda actividad administrativa del Estado.

La (CRBV, 1999) ha previsto el Sistema Nacional de Control Fiscal, encomendando al Legislador Nacional su desarrollo; al respecto, la (LOCGR, 2010) así lo hizo. Se encuentra conformado por  el conjunto de órganos, estructuras, recursos y procesos que, integrados bajo la rectoría de la Contraloría General de la República, interactúan coordinadamente, a fin de lograr la unidad de dirección de los sistemas y procedimientos de control que coadyuven al logro de los objetivos generales de los organismos sometidos a su Ley
Orgánica así como el buen funcionamiento de la Administración Pública. Tiene como objetivo fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar eficazmente su función de gobierno, lograr la transparencia y la eficiencia en el manejo de los recursos del sector público y
establecer la responsabilidad por la comisión de irregularidades relacionadas con la gestión de las entidades nacionales, estadales y municipales territoriales o no.
Uno de los pilares fundamentales para el Sistema es la actuación ciudadana lo que puede ejercitarse a través de los programas de formación que deben impartir los órganos de control, por mandato legal.

En cada Municipio se debe crear una Contraloría Municipal, con idéntico propósito que la General de la República, pues forma parte del Sistema Nacional de Control Fiscal; las Ordenanzas de Contraloría aprobadas por los Concejos Municipales – siguiendo los parámetros de la legislación nacional como marco de referencia – establecerán  los aspectos de su organización interna, autonomía, régimen de personal, entre otros.

La competencia de la Contraloría no solamente va dirigida al desempeño de los organismos municipales sino también puede irradiar hacia los contribuyentes y responsables tributarios; en tal sentido, la (LOCGR, 2010) establece de manera expresa que puede – y debe – también actuar sobre estos, conforme los lineamientos del (COT, 2020), pues facultan a la Contraloría para la práctica de actuaciones en materia de control tributario.


En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.

¿ES LA CONTRALORÍA MUNICIPAL UN AUXILIAR DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA CUANDO HACE LABORES DE FISCALIZACIÓN? I Por: Abogado Eduardo Lara Salazaredularalaw@gmail.com  El Sistema Tributario de un país tiene el encargo de procurar los recursos económicos para el sostenimiento de los gastos públicos.Venezuela no es la excepción. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, […]

Parte II

¿ES LA CONTRALORÍA MUNICIPAL UN AUXILIAR DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA CUANDO
HACE LABORES DE FISCALIZACIÓN? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com
 
La gestión de la Administración Tributaria Municipal implica un manejo complejo de datos y otros
aspectos que generan gran volumen (pagos, formularios, entre otros) acerca de personas
naturales y jurídicas (contribuyentes y responsables), no solamente de carácter patrimonial sino
también personal, por lo que es necesario crear una estructura técnica que le permita al Municipio
–  como sujeto activo en la relación tributaria – lograr el cometido de la satisfacción de las cargas
públicas locales.
Generalmente existen ordenanzas que regulan la actividad de la Administración Tributaria, no
solamente por las normas de cada tributo en particular, sino de carácter general; suelen
denominarse Ordenanza de la Hacienda Municipal, Procedimientos Tributarios, entre otros.
El Código Orgánico Tributario (2020) pauta que actúa como norma supletoria de lo previsto por las
ordenanzas, debidamente adecuadas en consonancia con lo regulado en esta materia por la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010).
La Administración Tributaria debe basar su actuación en los principios previstos para el
funcionamiento de la gestión pública: eficacia, eficiencia, transparencia, entre otros.
Ocasionalmente, se encuentra el contribuyente con la afirmación que existen administraciones
tributarias en el ámbito descentralizado; ello es cierto, solo que se está frente a administraciones
tributarias especiales o aplicadas.
Podría ser el caso de institutos autónomos municipales, por ejemplo, siendo los que se ocupan de
la prestación del servicio de aseo urbano y domiciliario.
La Administración Tributaria Municipal (general) ejerce su papel a través de órganos, es decir,
estructura central, por lo que se evidencian denominaciones como la de Dirección de Hacienda
Municipal o una semejante dependiente de la Alcaldía;
También se puede encontrar el empleo de formas de desconcentración,  que no es igual a
descentralización, por lo que se le dan denominaciones como SEMAT, SUHAT, SUMAT u otras,
producto de abreviaturas que hacen mención a la de servicio de administración tributaria
municipal. 
Esto significa que, dentro de los llamados Medios de Gestión, puede organizarse a la
Administración Tributaria, bien sea de manera directa, como ocurre en el Municipio Chacao del
Estado Miranda con denominación Dirección de Administración Tributaria (DAT) o un servicio
desconcentrado como se apuntó en el párrafo precedente; en el mismo Estado y ciudad (Caracas)
está el Servicio de Administración Tributaria del Municipio Sucre del Estado Miranda (SEDAT), lo
que – para efectos de la explicación – son municipios contiguos, cumpliendo territorialmente los
mismos roles sin interferencias.
No hace diferencia alguna para la ejecución de sus competencias, pues puede aplicar una multa o
un cierre, por ejemplo, conforme la gravedad de la falta de acuerdo con las previsiones de la
Ordenanza del tributo que se trate y/o el COT.   
Cuando se examinan las normas sobre control de la gestión pública, una clasificación es la de
interno y externo, siendo la primera atinente a la Administración, con el ejemplo de las llamadas
Unidades de Auditoría Interna;  debe establecerse en cada órgano o ente municipal, lo que
significa – por ejemplo – que el Concejo Municipal está en la obligación de crearlo y mantenerlo
para la evaluación de las comisiones y demás dependencias que lo conforman desde una
perspectiva patrimonial fundamentalmente, lo que se trasladará – por vía de consecuencia – hacia
otras concepciones de la gestión pública.
Ello es en razón que su actividad abarca aspectos presupuestarios, económicos, financieros
patrimoniales, normativos y de gestión, al igual que la evaluación de programas y proyectos, de
acuerdo con las previsiones del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público (DLOAFSP) desde su primera versión.
Funcionará en coordinación con la Contraloría Municipal y la General de la República, debiendo
informarle las situaciones que puedan comprometer las responsabilidades establecidas por ley, es
decir, civiles, penales y administrativas, siguiendo a la Constitución de la República.
La Auditoría Interna – de acuerdo con el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Financiera del sector público (DLOAFSP, 2015) – es un servicio de examen
 objetivo, sistemático de las actividades administrativas y financieras de los órganos y entes con
fines de evaluación, verificación y elaboración de informes tendentes a observar, concluir,
recomendar y dictaminar sobre el desempeño de aquellos.
Mientras que el control externo le compete a la Contraloría.
Se dice que la Contraloría Municipal es un auxiliar externo de la Administración Tributaria cuando
actúa en funciones de fiscalización; esto no es acertado y así lo ha sentado el Máximo Tribunal en
repetidas ocasiones, pudiendo mencionar la Sentencia Nº 1996 de fecha 25 de septiembre de
2001, cuando afirmó:
“…En atención a ello, considera esta Sala no puede asignársele al organismo contralor
el carácter de órgano auxiliar externo de fiscalización de la Administración Activa, ya
que al ser un ente (órgano, por ser una estructura central) de rango constitucional,
dotado de una autonomía orgánica, funcional y administrativa, goza de
independencia frente a la Administración Pública Nacional (Municipal en el caso que
nos ocupa), lo que impide la existencia de cualquier vínculo de pertenencia o
jerarquía y, por ende, de alguna subordinación o dependencia frente a ella.
(Paréntesis añadido y subrayado de E.L.S.)
 
Este fragmento de la decisión merece – para fines pedagógicos – unas precisiones.
Cuando se hace alusión a la autonomía de la Contraloría resulta lógico porque no puede
subordinarse a los órganos legislativo ni ejecutivo en su desempeño, ya que limitaría
sensiblemente su razón de ser, si recibiere y tuviere que obedecer instrucciones para el ejercicio
de sus competencias.
Esto nos lleva hacia la noción de jerarquía.
Para el Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de Manuel Osorio es orden o grados
de personas y cosas; hace referencia a los empleados y funcionarios de la Administración Pública.
El profesor Allan Brewer Carías en su obra “Introducción al Estudio de la Organización
Administrativa Venezolana”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela, 1984; dice que es
uno de los principios jurídicos de la organización administrativa.
Se vincula con el principio de competencia porque implica la distribución de ésta por razón del
grado, pudiéndose imponer la voluntad del superior sobre el inferior.
Imagine que el Alcalde le “ordene” al Contralor Municipal que no le examine las cuentas y, menos
aún, reporte la existencia de un caso de lesión al patrimonio municipal.
Para que exista la jerarquía entre los diversos órganos – continúa el profesor Brewer (Ob. Cit.) –
debe haber la misma competencia sobre la materia. De no haberla, puede existir una relación de
coordinación; por ejemplo, entre el Catastro y Hacienda cuando se trabaja en las tareas
estimativas del valor de los inmuebles en el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos.
La jerarquía está presente frente al Alcalde de parte de ambas dependencias, pero no entre ellas.
Una consecuencia de la jerarquía es la posibilidad de dirección por el superior e impulsar la acción
de los inferiores; al contar con la factibilidad de impartir instrucciones se materializa una potestad
normativa interna, lo que implica establecer cuál órgano va a realizar determinada actividad y
cómo deben los funcionarios cumplirla.
Como mecanismo para esto se suele emplear el instructivo, conocido también como circulares de
servicio.
Otro efecto de la jerarquía es la potestad sancionatoria del superior sobre sus subalternos, ya que
el incumplimiento de una instrucción puede acarrear –inclusive – responsabilidad que culmine con
destitución, de acuerdo con lo estipulado por la Ley del Estatuto de la Función Pública (2002).
La tercera viene a ser el ejercicio de competencias genéricas; si bien deben asignarse de forma
expresa en atención al Principio de Legalidad, ocurre en la práctica que no siempre se han
regulado al detalle, por lo que se presume debe asumirla el jerarca.
Referencia bibliográfica válida para conocer de lo funcionarial es el profesor Manuel Rojas Pérez,
pudiendo mencionar dentro de su extensa obra la denominada “Notas sobre Derecho de la
Función Pública”, Ediciones Fundación de Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas,
Venezuela, 2011.
Sobre esto se encuentran normas en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) y
el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (DLOAP, 2014).
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.

Dejar un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada.