Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Caso: Asociacion Civil Consorcio Justicia
Fecha: 14 diciembre 2004
SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Consta en autos que, el 1° de noviembre de 2001, el abogado Carlos Ponce Silén, con inscripción en el Inpreabogado bajo el n° 48.339, y la ciudadana María Esther Díaz Espinoza, con cédula de identidad no 5.311.448, Director General y Directora Ejecutiva –respectivamente- de la ASOCIACIÓN CIVIL CONSORCIO JUSTICIA –cuya última reforma constitutivo-estatutaria quedó inscrita el 23 de octubre de 2001, bajo el n° 35 del tomo 4 del Protocolo Primero, en la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro Público del Municipio Libertador del Distrito Capital-, así como, la abogada Alexandra Freitas De Freitas, con inscripción en el Inpreabogado bajo el n° 82.839, y los ciudadanos Ada Raffalli de Stuyt, Carlos Vinicio Escola Rosario, Eligio Juárez, Lilia Chaparro Paredes, Adeiro Colina, Andrik Prieto, Hugo Silva, Ana María Paz, John Kosmalski y Ángel Santiago Briñez, con cédulas de identidad nos 4.521.511, 4.153.859, 5.039.301, 1.661.278, 6.577.199, 9.747.427, 4.521.636, 6.577.199, 3.932.381 y 7.712.871, respectivamente, miembros principales de la JUNTA ELECTORAL MUNICIPAL DE JUSTICIA DE PAZ DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA, la cual fue designada por la Cámara Municipal de dicha ciudad, según Resolución n° 537 del 12 de junio de 2001, mediante la representación de los abogados Ada Raffalli de Stuyt y Andrik Prieto, con inscripción en el Inpreabogado bajo los nos 11.459 y 57.113, presentaron recurso de interpretación de los artículos 10, 11, 26 y 52 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, la cual se publicó en Gaceta Oficial Extraordinaria n° 4.817 del 21 de diciembre de 1994.
El 1° de noviembre de 2001, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado Dr. Pedro Rafael Rondón Haaz, para la decisión acerca de la reducción de los lapsos procesales que la parte actora solicitó en el escrito de la demanda.
Mediante sentencia del 29 de mayo de 2002, la Sala admitió la demanda y determinó que, a pesar de la calificación jurídica que le dieron los solicitantes, la pretensión persigue la nulidad, por razones de inconstitucionalidad, de los artículos 10, 11, 26 y 52 de la Ley Orgánica de Justicia de Paz. Por lo tanto, estimó que la tramitación del proceso debía realizarse conforme al procedimiento que corresponde a las demandas de nulidad por inconstitucionalidad, que disponía la Sección Segunda, Capítulo II, Título V de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El 10 de junio de 2002, el Juzgado de Sustanciación notificó al Presidente de la Asamblea Nacional y al Fiscal General de la República de la demanda de inconstitucionalidad.
El 21 de noviembre de 2002, la abogada Alexandra Freitas De Freitas consignó en autos la publicación, en el diario Últimas Noticias, del cartel de emplazamiento de los interesados. Posteriormente, el Juzgado de Sustanciación devolvió los autos a esta Sala Constitucional, según se dispuso en el auto de admisión.
Mediante decisión de 18 de noviembre de 2003, la Sala declaró la causa como asunto de mero derecho y, en consecuencia, redujo los lapsos procesales.
El 4 de febrero de 2004, se designó ponente al Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz y se fijó el quinto día de despacho para el comienzo de la relación.
El 4 de marzo de 2004, tuvo lugar el acto de informes. En esa oportunidad, compareció la abogada Ana Julia Niño Gamboa, quien, en representación de la Asamblea Nacional, consignó su escrito.
El 28 de abril de 2004 se dijo “vistos” y, el 4 de noviembre del mismo año, la parte actora solicitó decisión en este proceso.
I
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA DE NULIDAD
1. En relación con la pretensión de nulidad, la parte actora alegó:
1.1. Que debe “modificarse” parcialmente el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, por las siguientes razones:
1.1.1 Que, de conformidad con los artículos 253 y 267 de la Constitución, corresponde al Tribunal Supremo de Justicia la dirección, gobierno y administración del Poder Judicial, así como la coordinación del Sistema de Justicia, al cual pertenece la justicia de paz.
1.1.2 Que “…esta facultad del Tribunal Supremo de Justicia podría ser reinterpretada como una competencia de supervisión, seguimiento y un control muy particular que involucra la verificación a nivel nacional de la buena función de los Jueces y Juezas de Paz, transparencia en los procedimientos, control de la constitucionalidad y apego a los derechos humanos de (sus) decisiones (…) llevar un registro nacional de actuaciones, así como coadyuvar en los procesos de supervisión con las comunidades”.
1.1.3 Asimismo, agregaron que “para ello se requiere que se establezcan claramente estas responsabilidades modificando de esta forma el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, incluyendo al máximo Tribunal como corresponsable del control, así como se requiere de la delimitación de las funciones en materia de coordinación y supervisión”.
1.2 Que el artículo 52 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz estableció que el cargo de juez de paz no será remunerado; no obstante, argumentaron que los artículos 86 y 87 de la Constitución de 1999 garantizan los derechos a la seguridad social y a una remuneración que garantice una existencia digna y decorosa. En consecuencia, señalaron que ha de darse una correcta interpretación a la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, pues ésta “no se cierra a la posibilidad de dietas, y consideramos adecuado para la sana aplicación de la justicia comunitaria, el contemplar otros beneficios como es el caso de seguros de vida o de Hospitalización, Cirugía y Maternidad, al igual que el derecho que tienen otras personas dentro de la responsabilidad del municipio de erogar (sic)”.
1.3 Que los artículos 10 y 11 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz son contrarios a los artículos 174, 175, 178 y 258 de la Constitución de 1999. En concreto, señalaron que esas normas legales establecieron como competencia del Concejo Municipal la realización de los procesos electorales para la elección de los jueces de paz, aun cuando se trata de una competencia administrativa que, por su propia naturaleza, correspondería al Alcalde en tanto Ejecutivo Municipal, según los artículos de la Constitución que mencionaron.
Asimismo, agregaron que no debe confundirse la competencia del Municipio, a través de su órgano ejecutivo, para la organización y realización de las elecciones de los jueces de paz, con las competencias que, en materia comicial, tiene el Poder Electoral a nivel nacional, pues en su criterio, los jueces de paz no ejercen cargos de representación popular; de manera que el Poder Electoral, a través del Consejo Nacional Electoral, sólo participará en los procesos de elección de jueces de paz “en cuanto sea convocado por las comunidades según se desprende del mencionado artículo 193, numeral 6 de la Constitución”.
2. En consecuencia, solicitaron la “derogatoria parcial” de los artículos 10, 11, 26 y 52 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz por contravención con las normas constitucionales que se indicaron.
II
DEL ESCRITO DE INFORMES DE LA ASAMBLEA NACIONAL
La representación de la Asamblea Nacional solicitó se declare sin lugar la demanda de nulidad, por las siguientes razones:
1. Que los artículos 10 y 11 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz no violan el artículo 178 del Texto Constitucional. En este sentido, señalaron que los Poderes Ejecutivo y Legislativo colaboran y funcionan coordinadamente en lo que se refiere a la organización y funcionamiento de la justicia de paz.
Asimismo, señalaron que el principio de separación de poderes “no impide que los órganos del Poder Legislativo produzcan actos administrativos, ni que los Poderes Ejecutivo y Judicial dicten actos que son propios de una función legislativa. El contenido del pr
incipio de separación de poderes no puede conducir a colocar en compartimientos estancos la actividad de cada una de las ramas del Poder Público, tanto nacional, estadal como municipal”.
En consecuencia, consideran que no es inconstitucional la atribución que la Ley Orgánica de la Justicia de Paz otorgó a los Concejos Municipales para la organización de las elecciones de los jueces de paz.
2. Que el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz tampoco es inconstitucional, pues el Sistema de Justicia de paz “quedó formalmente fuera del Poder Judicial”, de manera que está excluido de las potestades del Tribunal Supremo de Justicia en relación con la coordinación, control y dirección del Poder Judicial y de Sistema de Justicia.
3. Que el artículo 52 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz no es contrario al Texto Fundamental. En este sentido, señalan que la opción del legislador, cuando dispuso que el cargo de juez de paz no será remunerado, “debe ser interpretado a la luz de las normas constitucionales contenidas en los artículos 86 y 87 (…) de tal forma, debe entenderse que no se excluye la posibilidad de que los jueces de paz reciban dietas o un emolumento especial por parte del Municipio”, lo que no quiere decir que la norma devenga inconstitucional sino que, simplemente, se interprete correctamente.
III
MOTIVACIÓN PARA LA DECISIÓN
En los términos que fueron expuestos en su sentencia n° 1005 de 29 de mayo de 2002, corresponde a la Sala el pronunciamiento relativo a la petición de nulidad que, por razones de inconstitucionalidad, se planteó contra los artículos 10, 11, 26 y 52 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, la cual se publicó en Gaceta Oficial Extraordinaria n° 4.817 de 21 de diciembre de 1994. En este sentido se observa:
1. De la inconstitucionalidad de los artículos 10 y 11 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz.
Según alegó la parte actora, los artículos 10 y 11 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz violan los artículos 174, 175, 178 y 258 de la Constitución de 1999, porque preceptúan, como competencia del Concejo Municipal, la realización de los procesos electorales para la elección de los jueces de paz, aun cuando dicha competencia tiene naturaleza administrativa y, en consecuencia, debería corresponder al Alcalde en tanto Poder Ejecutivo Municipal, según las normas constitucionales que antes se mencionaron.
Por su parte, la representación de la Asamblea Nacional argumentó que, si bien se trata del ejercicio de una función de naturaleza administrativa, podría ser ejercida por el Concejo Municipal, pues el principio de separación de poderes no impide que cada rama del Poder Público ejerza funciones propias de las demás ramas.
Los artículos 10 y 11 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz establecen los siguiente:
“Artículo 10. El Concejo Municipal será la autoridad electoral competente para organizar, coordinar, supervisar y llevar a cabo los procesos electorales contemplados en esta Ley, con la activa participación de las Juntas Parroquiales y las comunidades organizadas.
El Concejo Municipal podrá delegar tales competencias en las Juntas Parroquiales o en aquellas comunidades organizadas que así lo soliciten.”
“Artículo 11. Los Concejos Municipales, mediante Ordenanza regularán lo relativo al proceso de elección del Juez de Paz, de conformidad con los principios consagrados en esta Ley; asimismo, solicitarán la participación del Consejo Supremo Electoral, de la Oficina Central de Estadística e Informática (OCEI) y de otros organismos, a los fines del apoyo técnico necesario para el desarrollo satisfactorio de la elección. Estos organismos estarán obligados a atender las solicitudes que a tales efectos efectúen los Concejos Municipales”.
De conformidad con las normas jurídicas que se transcribieron, la Ley Orgánica de la Justicia de Paz estableció que la competencia para organizar, coordinar, supervisar y llevar a cabo los procedimientos de elección de los jueces de paz corresponderá al Concejo Municipal, con la participación y colaboración de la comunidad y, asimismo, con la colaboración del máximo órgano electoral nacional –para entonces Consejo Supremo Electoral- cuando sea necesario su apoyo técnico.
El primer aspecto que debe dilucidar por esta Sala, es el relativo a la naturaleza jurídica de ese procedimiento de elección, para la determinación de si se trata de la simple selección o nombramiento por parte del Concejo Municipal o si por el contrario es ciertamente, como se alegó, un procedimiento electoral. De conformidad con el artículo 20 de la misma Ley Orgánica de la Justicia de Paz, tienen derecho a participar en el procedimiento de elección de jueces de paz todos los residentes mayores de edad de la circunscripción intramunicipal de que se trate: “Se consideran electores a los efectos de esta Ley, todos los venezolanos y extranjeros mayores de dieciocho (18) años que residan en la circunscripción intramunicipal de que se trate (…)”. Dicha norma mantiene plena coherencia con el ordenamiento constitucional de 1999, cuyo artículo 259 establece: “La ley organizará la justicia de paz en las comunidades. Los jueces de paz serán elegidos o elegidas por votación universal, directa y secreta, conforme a la ley”.
De modo que, en efecto, la selección de los jueces de paz se realiza a través de una elección popular, en la que participan todos los miembros de la comunidad con derecho a voto, de manera secreta y directa, y de allí entonces que el procedimiento que sigue el Concejo Municipal, que establecen las normas que se impugnaron, es un procedimiento electoral, que se realiza en ejercicio de una función administrativa, pues es ésta la naturaleza de toda actividad electoral.
Así, la actividad de contenido electoral es una manifestación del ejercicio de la función administrativa, en concreto, de la actividad administrativa de policía (lato sensu) o de control y supervisión, a través de la cual se despliegan distintas actuaciones que se formalizan mediante procedimientos administrativos, y que están dirigidas a la garantía y control del efectivo y correcto ejercicio de los derechos políticos que individual o colectivamente, reconoce la Constitución, así como el respeto a los derechos políticos de los demás.
Puesto que se trata de una competencia administrativa, su ejercicio no debería corresponder, en principio y tal como alegó la parte actora, al Concejo Municipal, al menos a raíz de la vigencia de la Constitución de 1999, la cual delimitó formalmente las ramas ejecutiva y legislativa en el nivel municipal, a cada una de las cuales dotó de funciones públicas concretas.
Así, de conformidad con el artículo 174 de la Constitución de 1999, la función ejecutiva, a través del ejercicio de las competencias de gobierno y administración, corresponde al Alcalde:
“El gobierno y la administración del Municipio corresponderán al Alcalde o Alcaldesa, quien será también la primera autoridad civil. Para ser Alcalde o Alcaldesa se requiere ser venezolano o venezolana, mayor de veinticinco años y de estado seglar. El Alcalde o Alcaldesa será elegido o elegida por un período de cuatro años por mayoría de las personas que votan, y podrá ser reelegido o reelegida, de inmediato y por una sola vez, para un nuevo período”.
Mientras que, de conformidad con el artículo 175 eiusdem, la función legislativa corresponde a los Concejos Municipales:
“La función legislativa del Municipio corresponde al Concejo, integrado por concejales elegidos o concejalas elegidas en la forma establecida en esta Constitución, en el número y condiciones de elegibilidad que determine la ley”.
De manera que el Constituyente de 1999 precisó el ámbito de competencias tradicionales entre el Poder Legislativo –Concejo Municipal- y el Poder Ejecutivo –Alcalde- en el nivel municipal, y afianzó considerablemen
te la diferenciación funcional que, entre ambos poderes existía en la legislación preconstitucional, concretamente en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, cuyo artículo 50 establece:
“El gobierno municipal se ejerce por un Alcalde y un Concejo Municipal.
La rama ejecutiva del gobierno municipal se ejerce por órgano del Alcalde y la deliberante por órgano del Concejo Municipal, al cual corresponde legislar sobre las materias de la competencia del municipio y ejercer el control de la rama ejecutiva del gobierno municipal, en los términos establecidos en la presente ley.
La denominación oficial del órgano ejecutivo del Municipio será alcaldía”.
Por tanto, si bien existía distinción orgánica entre las competencias administrativas y las deliberantes dentro del Poder Público Municipal, la Ley Orgánica de Régimen Municipal se refiere a una “función de gobierno” que correspondía en común al Concejo Municipal y a la Alcaldía.
De allí que si la competencia, para la organización, y sustanciación de procedimientos electorales, es una competencia típicamente administrativa, debe corresponder, en principio, a un órgano administrativo y no al órgano legislativo. No escapa a la Sala que, tal como argumentó en este juicio la representación de la Asamblea Nacional, el principio de separación de poderes que recoge el artículo 136 de nuestro Texto Fundamental, de idéntica manera a como lo establecía el artículo 118 de la Constitución de 1961, no implica, ni mucho menos, una división rígida de órganos y funciones, sino que, como la misma norma predica, “cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado”.
Principio de colaboración de los Poderes Públicos que lleva a un control mutuo entre poderes y, en definitiva, admite, hasta cierto punto, un confusión funcional entre ellos, es decir, que cada una de las ramas del Poder Público puede ejercer excepcionalmente competencias que, por su naturaleza, corresponderían, en principio, a las otras y de allí que la Administración Pública cuente con potestades normativas (Vgr. la potestad reglamentaria) y jurisdiccionales (Vgr. resolución de conflictos entre particulares) y los órganos deliberantes y judiciales cumplan ciertas funciones típicamente administrativas (Vgr. la organización interna de sus dependencias y la potestad disciplinaria respecto de sus funcionarios, entre otras).
Es en este sentido que la doctrina constitucionalista venezolana ha entendido la esencia del principio de separación y de colaboración de poderes. Entre otros, Humberto J. La Roche sostuvo que la colaboración de poderes significa “una pequeña invasión de un poder cualquiera en las actividades del otro” (“Derecho Constitucional”, Tomo I, vigésima edición, Caracas, 1991, p. 421); “invasión” que tiene dos finalidades: una, de control mutuo o contrapeso de poderes y otra, de agilización en el ejercicio del Poder Público cuando, por razones instrumentales u operativas, sea conveniente que una de la ramas ejerza concretas competencias que, por naturaleza, corresponden a las otras, ejercicio que, ha de destacarse, requiere de previa, expresa y suficiente habilitación legal, tal como se exige para el ejercicio de cualquier potestad pública.
Por tanto, esa superposición o intercambio de funciones debe ser excepcional y debe obedecer a razones instrumentales y operativas concretas, so pena de que se incurra en incumplimiento del artículo 136 constitucional que categóricamente afirma, según ya se transcribió, que “cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias” y, en esa medida, han de ser atribuidas por la Ley y ejercidas por sus distintos órganos.
La necesaria delimitación de funciones según su naturaleza entre las distintas ramas del Poder Público tiene, en el caso de autos, un elemento adicional. Así, en tanto se trata del ejercicio de una competencia de naturaleza electoral, considera esta Sala que, a raíz de la iniciación de la vigencia de la Constitución de 1999, la ejecución de esa competencia no corresponde más a los Concejos Municipales; esto es, que ha quedado tácitamente derogada la competencia que, en este sentido, atribuyó la Ley Orgánica de la Justicia de Paz a los Concejos Municipales.
En efecto, el Constituyente de 1999 modificó la distribución horizontal del Poder Público Nacional, cuyo esquema clásico se estructuraba en las ramas ejecutiva, legislativa y judicial. Así, según el vigente artículo 136 constitucional, el Poder Público Nacional se divide ahora en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral, redistribución orgánica del Poder Público que obedece, según la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, a la necesidad de otorgar independencia y autonomía funcional a los órganos que están encargados de desarrollar determinadas competencias, especialmente las de ejecución de “procesos electorales, así como el de la función contralora y la defensa de los derechos humanos”.
En lo que respecta al Poder Electoral, que está integrado por el Consejo Nacional Electoral, la Junta Electoral Nacional, la Comisión de Registro Civil y Electoral y la Comisión de Participación Política y Financiamiento (artículos 292 y siguientes de la Constitución), el Texto Fundamental le otorgó atribuciones específicas que, según jurisprudencia de la Sala Electoral, están “…dirigidas a lograr fundamentalmente hacer realidad la participación y el protagonismo del pueblo en ejercicio de la soberanía en lo político, tal como lo preceptúa el citado artículo 70 ejusdem, que contempla como medios para lograr el referido propósito, además de la elección de cargos públicos, el referendo en sus diversas modalidades (consultivo, aprobatorio, abrogatorio y revocatorio), la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos” (sentencia de 10 de febrero de 2000, caso Cira Urdaneta).
Dentro del cúmulo de tales atribuciones que establece el artículo 293, cardinal 5, constitucional resalta la que, por antonomasia, se corresponde tradicionalmente con las funciones propias de toda Administración electoral: “la organización, administración, dirección y vigilancia de todos los actos relativos a la elección de cargos de representación popular de los poderes públicos, así como de los referendos”. En adición, el cardinal 6 del mismo artículo de la Constitución le otorga al Poder Electoral competencia para “organizar las elecciones de sindicatos, gremios profesionales y organizaciones con fines políticos en los términos que señale la ley. Así mismo, podrán organizar procesos electorales de otras organizaciones de la sociedad civil a solicitud de éstas, o por orden de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia”.
De manera que, a raíz de la Constitución de 1999, el ejercicio de toda la actividad administrativa de naturaleza electoral ha quedado residenciada en los órganos del Poder Electoral, por lo que puede afirmarse que este Poder posee un fuero de atracción en lo relativo a la ejecución de todo procedimiento comicial –léase, de contenido electoral o relativo al ejercicio del derecho a la participación política-, incluso, en cierta medida, cuando tales procedimientos se lleven a cabo en el seno de personas jurídicas de derecho privado que sean “organizaciones de la sociedad civil”, en tanto “cumplen un papel de intermediación entre los ciudadanos (sus miembros) y los órganos del Poder Público en los asuntos públicos en lo que respecta a la materia socioeconómica” (Sentencia de la Sala Electoral de 26 de julio de 2000, caso Caja de Ahorros y Previsión Social de los Trabajadores de la UCV).
Con respecto al asunto que se planteó a la consideración de la Sala en este juicio, se observa que, aun cuando no puede afirmarse que los
jueces de paz ejerzan cargos de dirección política, es evidente, tal y como ya se afirmó, que el ejercicio de la función de juez de paz se cumple en atención a una elección popular, tal como se desprende del artículo 258 de la Constitución. Elección que es de carácter universal, directa y secreta, a través de un procedimiento eminentemente electoral cuya tramitación corresponde, según el artículo 293, cardinal 5, de la Constitución, al Poder Electoral.
A la misma conclusión llegó la Sala Electoral en sentencia de 22 de noviembre de 2001 (caso Eneida Santos de Sosa), en la que se afirmó:
“… siendo la elección de los Jueces de Paz un mecanismo de participación ciudadana en los asuntos públicos, medio este de manifestación de la voluntad soberana que ha adquirido rango constitucional (artículo 258), y que se manifiesta en un proceso electivo que se desarrolla en el ámbito municipal, de acuerdo con los postulados de la vigente Carta Magna, se está en presencia de un proceso en el cual están llamados a intervenir activamente los órganos del Poder Electoral.
En efecto, cabe resaltar que la instrumentación de la figura de los Jueces de Paz es un modo de manifestación de la función jurisdiccional (en este caso jurisdicción de equidad), y por tanto, una modalidad de expresión del Poder Soberano mediante el ejercicio de esa función estatal (véanse las consideraciones sobre el particular expuestas en sentencia de la Sala Constitucional del 5 de octubre de 2000, caso Héctor Luis Quintero Toledo). De allí que, al haber adoptado el Constituyente el mecanismo de elección popular, directa y secreta como medio de selección de los titulares de dichos cargos, todo parece indicar que en modo alguno puede obviarse la participación de los órganos del Poder Electoral en la organización de dichos procesos comiciales, a la luz de las competencias y atribuciones de esta novedosa rama del Poder Público que le asigna la vigente Carta Fundamental (artículo 293), y que contribuyen a delinear las modalidades de instrumentación de la democracia participativa que propugna el nuevo ordenamiento constitucional. Ello, sin menoscabo de las competencias de los Municipios en materia de Jueces de Paz, que corresponderá delimitarse mediante la normativa respectiva. Por vía de consecuencia, y a reserva de un análisis más detallado en la oportunidad de decidir el fondo de la controversia, es de presumir que la realización de un proceso como el aquí objetado, cuyo acto de votación está pautado para el próximo domingo 25 de noviembre, sin que se evidencie la participación en el mismo del Consejo Nacional Electoral o de alguno de sus órganos, resulta atentatoria contra el derecho constitucional de la participación en los asuntos públicos, al realizarse dicho proceso sin la intervención de los órganos del Poder Público llamados a garantizar la legalidad y transparencia de los procesos electorales” (Destacado añadido).
En consecuencia, considera la Sala que, desde la entrada en vigencia Constitución de 1999, ha quedado tácitamente derogada la competencia que, conforme a los artículos 10 y 11 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, correspondía a los Concejos Municipales, en relación con la organización, coordinación, supervisión y ejecución de los procesos comiciales para elegir a los jueces de paz, pues se trata de una atribución que ahora corresponde exclusivamente a los órganos del Poder Electoral, de conformidad con el artículo 293, cardinal 5, del Texto Fundamental. Así se decide.
Dentro de la organización del Poder Electoral, y de conformidad con el artículo 54 de la Ley Orgánica del Poder Electoral, la ejecución y vigilancia de estos procedimientos electorales ha de corresponder a las Juntas Municipales Electorales, bajo la dirección de la Junta Nacional Electoral y, en última instancia, del Consejo Nacional Electoral, pues se trata de una elección propia de las entidades municipales.
No obstante, debe la Sala precisar que las competencias del Poder Electoral en relación con la elección de los jueces de paz se limitan, en atención al propio Texto Constitucional, a la organización, administración, dirección y vigilancia de los procedimientos electorales, de manera que se trata de competencias de carácter técnico que, en modo alguno, pueden mermar las atribuciones constitucionales y legales que corresponden al Municipio en materia de jueces de paz. Específicamente, la que establece el artículo 178, cardinal 7, de la Constitución, según la cual es competencia del Municipio la “Justicia de paz, prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, conforme a la legislación nacional aplicable”, norma con la que guarda consonancia el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, según el cual “corresponderá a los Municipios prestar los servicios de la Justicia de Paz y determinar su organización, de conformidad con esta Ley”.
De manera que la administración, prestación y gestión del servicio de justicia de paz –no así del procedimiento de elección de sus jueces- es competencia exclusiva del Municipio, bien a través de la ejecución y administración que corresponda al Alcalde (artículos 174 y 175 de la Constitución), bien a través de la regulación legislativa que corresponda a los Concejos Municipales; siempre, por supuesto, con plena adecuación a la legislación nacional, en este caso, la Ley Orgánica de la Justicia de Paz. Asimismo, la organización y ejecución de los procedimientos electorales de jueces de paz ha de adecuarse a las normas especiales que, en esta materia, establece la Ley Orgánica de la Justicia de Paz (artículos 12 y siguientes), como lo son, entre otras, las condiciones de postulación y de elegibilidad de los candidatos, la periodicidad de tal elección, las divisiones en circunscripciones electorales que tal Ley ordena y las normas relativas a las campañas electorales. Así se decide.
2. De la inconstitucionalidad del artículo 26 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz.
La parte demandante alegó que el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz viola los artículos 253 y 267 de la Constitución pues, de conformidad con esas normas constitucionales, corresponde al Tribunal Supremo de Justicia la dirección, gobierno y administración del Poder Judicial, así como la coordinación del Sistema de Justicia, al cual pertenece la justicia de paz y que, en consecuencia, el Tribunal Supremo de Justicia debería ejercer la supervisión y seguimiento de la buena función de tales jueces.
Al respecto se observa:
El artículo 26 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz establece:
“El mandato del Juez de Paz podrá ser controlado y revocado por los vecinos de la respectiva circunscripción intramunicipal, utilizando el Referendo Revocatorio con iniciativa popular del veinticinco por ciento (25%) de su población electoral. Convocado el Referendo, el Juez de Paz quedará suspendido en el ejercicio del cargo, debiendo asumir el suplente o Conjuez a quien corresponda cubrir las faltas temporales del mismo” .
Observa la Sala que los argumentos de la parte recurrente resultan escasos y no reflejan expresamente las razones por las cuales esa norma jurídica de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, a su juicio, contradice los artículos de la Constitución que se invocaron. En todo caso, lo que parece inferirse de la exigua argumentación es que mal podría ser el referendo revocatorio que acoge el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz el mecanismo de control del ejercicio de las funciones del juez de paz, cuando, en atención al artículo 267 constitucional, corresponde al Tribunal Supremo de Justicia la dirección, gobierno y administración del Poder Judicial y, en esa medida, ejerce el control, inspección y vigilancia de los tribunales.
No obstante, no comparte la Sala tales afirmaciones y, por el contrario, considera que la norma jurídica que se impugnó no es inconstitucional,
pues no colide con precepto alguno del Texto Fundamental. Así, el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz establece la figura de la revocatoria del mandato a través de referendo, lo cual es consecuencia directa del carácter esencialmente revocable de todo cargo y magistratura de elección popular (artículo 72 de la Constitución) y, en definitiva, es consecuencia del ejercicio del derecho constitucional a la participación política.
Ahora bien, dicha norma de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz no proscribe expresamente la existencia de otros controles en relación con los jueces de paz, comunes a la generalidad de los sujetos que ejerzan funciones públicas o actividades que, sin gozar de esa naturaleza, tengan repercusión directa en el interés general, esto es, que cumplan con actividades de servicio público en el ámbito municipal.
En todo caso, esta Sala ha señalado ya, en reiteradas oportunidades, que la justicia de paz es, conforme a la Constitución, un medio alternativo de resolución de conflictos y que, en consecuencia, no está inserta dentro del Poder Judicial aunque sí en el Sistema de Justicia. En concreto, mediante sentencia de 5 de octubre de 2000 (caso Héctor Luis Quintero), esta Sala estableció lo siguiente:
“Dentro del Sistema de Justicia que regula la vigente Constitución, se encuentra la justicia de paz (artículo 258 eiusdem), lo que significa que es la República quien imparte justicia mediante dichos jueces, tal como lo contempla el artículo 253 de la vigente Constitución, al señalar a la justicia alternativa dentro del sistema. Justicia alternativa que el aludido artículo 258 refiere entre otros a los jueces de paz. En consecuencia, los jueces de paz forman parte del Sistema de Justicia, y a pesar de no formar parte del poder judicial formal, ellos son jueces, con todas las prerrogativas de tales y dentro de los marcos legales, en los ámbitos que el ordenamiento jurídico les asigna
(…)
Ahora bien, los jueces de paz pertenecen al sistema judicial, son órganos jurisdiccionales, como lo son los árbitros y otras figuras que pueda crear la justicia alternativa, y son jueces de equidad, según el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, siendo excepcionalmente jueces de derecho, conforme al mismo artículo que reza:
‘Los Jueces de Paz procurarán la solución de conflictos y controversias por medio de la conciliación. Cuando ello no fuere posible, dichos conflictos y controversias se resolverán con arreglo a la equidad, salvo que la Ley imponga una solución de derecho. Los Jueces de Paz también resolverán conforme a la equidad cuando así lo soliciten expresamente las partes’.
No puede considerarse que esta forma (la alternativa) de ejercicio de la jurisdicción, esté supeditada a la jurisdicción ejercida por el poder judicial, por lo que a pesar de su naturaleza jurisdiccional, estos Tribunales actúan fuera del poder judicial, sin que ello signifique que este último poder no pueda conocer de las apelaciones de sus fallos, cuando ello sea posible, o de los amparos contra sus sentencias.
La justicia alternativa (arbitramentos, justicia por conciliadores, etc.), es ejercida por personas cuya finalidad es dirimir conflictos, de una manera imparcial, autónoma e independiente, mediante un proceso contradictorio; produce sentencias (artículos 45 y 46 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz) que se convierten en cosa juzgada, ejecutables (lo que es atributo jurisdiccional, y que aparece recogido en el numeral 1 del artículo 9, y en los artículos 49 y 50 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, así como en las normas sobre ejecución del laudo arbitral de la Ley de Arbitraje Comercial, y en el artículo 523 del Código de Procedimiento Civil), y por tanto es parte de la actividad jurisdiccional, pero no por ello pertenece al poder judicial, que representa otra cara de la jurisdicción, la cual atiende a una organización piramidal en cuya cúspide se encuentra el Tribunal Supremo de Justicia, y donde impera un régimen disciplinario y organizativo del cual carece, por ahora, la justicia alternativa.
El que los jueces de paz concilien, y exista una etapa del proceso de justicia de paz a ese fin, en nada atenta contra la función jurisdiccional, ya que los jueces civiles –por ejemplo-, también pueden conciliar (artículo 257 del Código de Procedimiento Civil), y si la conciliación falla, continuará el proceso jurisdiccional. Los jueces de paz, al igual que cualquier juez, dirimen conflictos o controversias entre partes, siendo ese su objetivo, e incluso pudieran producir actos con efectos constitutivos. Su finalidad, como la de cualquier juez, es mantener la paz social, la cual es un valor de la República y de la comunidad, lo que le permite a la actividad jurisdiccional, en los casos señalados por la ley, controlar al Estado”.
Tal postura se reiteró en posteriores sentencias de esta Sala de 23 de mayo de 2000 (Caso Grupo Inmesa C.A.); de 18 de diciembre de 2001 (Caso Michelle Reino M.) y de 4 de julio de 2002 (Caso Four Seasons Caracas C.A.), y se reitera también en esta oportunidad, en el sentido de que la justicia de paz es un medio alternativo de resolución de conflictos, a través de la conciliación y soluciones de equidad, que, por tanto, implica el ejercicio de la función jurisdiccional, pero que orgánicamente, están fuera del Poder Judicial, por lo que no entran dentro de la “estructura piramidal” de esa rama en cuya cúspide está este Tribunal Supremo de Justicia. Tal exclusión tiene, entre otras consecuencias, la no aplicabilidad del régimen disciplinario y organizativo propio de los tribunales de la República a los medios de justicia alternativa, entre ellos, la justicia de paz. En definitiva, la justicia de paz integra el Sistema de Justicia, como expresamente establece el artículo 253 de la Constitución de 1999 y como lo interpretó la Sala en las citadas decisiones, pero ni orgánica ni funcionalmente pertenece al Poder Judicial.
En consecuencia, la Ley Orgánica de la Justicia de Paz no viola el artículo 267 de la Constitución cuando no dispone que los jueces de paz estén sometidos a la misma inspección y vigilancia que los tribunales de la República por parte del Tribunal Supremo de Justicia, en tanto cúspide del Poder Judicial y, por ende, se desestima la denuncia de inconstitucionalidad. Así se decide.
3. De la inconstitucionalidad del artículo 52 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz.
Por último, la parte actora planteó que el artículo 52 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz establece que el cargo de Juez de Paz no será remunerado, aun cuando los artículos 86 y 87 de la Constitución garantizan los derechos a la seguridad social y a una remuneración que garantice una existencia digna y decorosa y de allí que solicitan se dé una correcta interpretación a la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, en la que se incluyan ciertos beneficios laborales y de seguridad social a favor de los Jueces de Paz.
El artículo 52 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz dispone:
“El cargo de Juez de Paz, así como el de suplente o Conjuez no será remunerado. Tampoco podrán recibir dádivas ni bonificaciones de las partes interesadas o en conflicto. Esto no obsta para que la comunidad colabore con la gestión del Juez de Paz haciendo donaciones en especie de material de oficina”.
La correcta interpretación de la norma que se transcribió lleva a la consideración de que el ejercicio del cargo de Juez de Paz, así como el de suplente o conjuez, no será remunerado, es decir, que no recibirá contraprestación periódica mediante salario. Se trata, pues, de un servicio que se presta a título gratuito, aun cuando, según la propia norma indica, la comunidad pueda colaborar con los gastos de gestión que ello acarree.
Ahora bien, observa la Sala que la prestación del servicio de justicia de paz la encomiendan los habitantes de una determinada comunidad a personas que deseen pre
star ese servicio en forma voluntaria, esto es, sin que sea impuesto como carga pública a determinados sujetos. Asimismo, se trata de una actividad prestacional que no exige exclusividad en su ejercicio pues, entre las condiciones de elegibilidad y los deberes que la Ley impone al juez de paz, no se estableció, en modo alguno, que tales funciones fuesen incompatibles con el ejercicio de otra profesión u oficio.
De manera que, por cuanto se trata del ejercicio de una actividad prestacional de carácter voluntario y no sujeta a exclusividad, no considera la Sala que la prohibición de remuneración sea contraria al derecho al trabajo y al derecho a un salario justo que establecen los artículos 87 y 91 de la Constitución de 1999. Así se decide.
Asimismo, no considera la Sala que la norma colida con el derecho a la seguridad social que establece el artículo 86 eiusdem, pues la norma que se impugnó no proscribe expresamente el goce de tales beneficios ni de bonificaciones no periódicas, los cuales no se insertan dentro del concepto de remuneración; de manera que podrían eventualmente establecerse a través de la legislación local que, en la medida de sus competencias, regule el ejercicio de la justicia de paz siempre que, huelga destacar, ello no obedezca a dádivas o bonificaciones por parte de las partes en conflicto. Así se decide.
En atención a las consideraciones anteriores, la Sala estima parcialmente la pretensión de nulidad que por razones de inconstitucionalidad, se planteó en este proceso y, en consecuencia, declara la nulidad de los artículos 10 y 11 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz y la adecuación al Texto Constitucional de los artículos 26 y 52 eiusdem. Así se decide.
Asimismo, y de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la Sala fija los efectos ex nunc de su decisión, esto es, a partir de la publicación de este fallo y, en consecuencia, declara la validez de las elecciones de los Jueces de Paz que hasta el momento se hayan realizado con fundamento en los artículos 10 y 11 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, sin perjuicio de las impugnaciones que, por razón distinta a la competencia del Concejo Municipal, puedan eventualmente plantearse en contra de tales procedimientos comiciales. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda de nulidad que, por razones de inconstitucionalidad, plantearon el abogado Carlos Ponce Silén y la ciudadana María Esther Díaz Espinoza, Director General y Directora Ejecutiva –respectivamente- de la ASOCIACIÓN CIVIL CONSORCIO JUSTICIA, así como la abogada Alexandra Freitas De Freitas, y los ciudadanos Ada Raffali De Stuyt, Carlos Vinicio Escola Rosario, Eligio Juárez, Lilia Chaparro Paredes, Adeiro Colina, Andrik Prieto, Hugo Silva, Ana María Paz, John Kosmalski y Ángel Santiago Briñez, miembros principales de la JUNTA ELECTORAL MUNICIPAL DE JUSTICIA DE PAZ DEL MUNICIPIO MARACAIBO DEL ESTADO ZULIA, contra los artículos 10, 11, 26 y 52 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz, publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria n° 4.817 del 21 de diciembre de 1994.
En consecuencia, se declara la NULIDAD de los artículos 10 y 11 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz.
De conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ORDENA la publicación íntegra de este fallo en la Gaceta Oficial de la República, en cuyo sumario se indicará lo siguiente: “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que anula los artículos 10 y 11 de la Ley Orgánica de la Justicia de Paz”.
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Ofíciese lo conducente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 14 días del mes de diciembre de dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º de la Federación.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
ANTONIO JOSÉ GARCÍA GARCÍA
Magistrado
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Magistrado Ponente
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
Magistrada
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
PRRH.sn.cr
Exp. 01-2484
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