¿PUEDE EL MUNICIPIO COBRAR TRIBUTOS A UN ENTE PÚBLICO NACIONAL? II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com
Continuando con la secuencia de razonamiento para emitir una respuesta, es importante tocar
algunas aristas propias del Derecho Tributario que se vinculan con la interrogante que generan
estas líneas.
Si se habla de potestad y competencia tributaria, a los ojos del lector común puede resultar
términos idénticos; sin embargo, al experto le salta a la vista la diferencia, pese a su relación
estrecha.
Primeramente, la potestad – siguiendo al Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales de
Manuel Osorio – se define como el dominio, poder, jurisdicción o facultad que se tiene sobre
alguna cosa.
Previo a ello no debe dejar de tratar la potestad reguladora, es decir, la asignación desde la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) para dictar las normas que
organizan o cómo ha de ser el régimen sobre determinada materia; la potestad tributaria, la
sancionatoria, entre otros.
La polémica surge porque se partió de la base que cuando una actividad económica poseía
regulación legal (régimen) por parte del Poder Nacional o, más específicamente, se reservaba a
éste, los niveles estadal y municipal nada tenían que buscar en lo tributario, quedando vedado
cualquier esfuerzo o iniciativa del ejercicio de sus competencias, porque se entendió que también
gozaba de una exclusividad en favor de aquél.
Ejemplos bajo esta situación se veían en telecomunicaciones, alcoholes, tabaco, entre otros.
También se reseña que el criterio no era reiterado ni pacífico.
Bien lo aclara la (CRBV, 1999) cuando estatuye que:
“…La potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de
las potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyan al Poder
Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades”
Una sentencia de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de fecha 04 de marzo de 2004, que
resolvió un Recurso de Interpretación intentado por el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del
Estado Zulia, donde se tocó lo atinente con la potestad reguladora y su contraste con la tributaria.
Dicho fallo es emblemático porque resulta esclarecedor; a continuación de éste se transcribe:
“… En el artículo 156 del Texto Fundamental donde figura la lista de competencias
del Poder Nacional, las mismas que para el Alcalde del Municipio Simón Bolívar del
Estado Zulia son meramente ´reguladoras´ – salvo el numeral 12 – lo que implicaría
que no incluyen una reserva de poder tributario, mientras que para las cuatro
empresas de hidrocarburos que han presentado el segundo de los recursos implican
efectivamente esa pérdida, entendiendo que el poder de regulación abarca el de
imposición exclusiva…”
“…De todos esos numerales es predicable el mismo aserto: no deben confundirse
potestades de regulación con las de tributación.
“…Es más: la Sala manifiesta la misma extrañeza que el Alcalde del Municipio Simón
Bolívar del Estado Zulia, pues no encuentra la razón para negar la tributación en
algunas materias reguladas por el Poder Nacional y no en otras…” (Negrillas mías)
Un ejemplo citado en ella son la banca y seguros, pues son dos sectores regulados y controlados
totalmente por el Poder Nacional y – la doctrina, legislación ni jurisprudencia – no disputan la
competencia ni el ejercicio de ella por parte del Municipio para exigir los tributos locales.
La jurisprudencia ha enmarcado innumerables ocasiones cuándo se produce una indebida
intromisión en las competencias de otro poder público, lo que se sanciona con nulidad; ejemplos
como el de un municipio que crea un impuesto al consumo de alcohol o que se exija el cobro con
cargo al Impuesto Sobre Actividades Económicas (ISAE) algo que grave las ganancias o rentas del
contribuyente en forma directa, se han estudiado desde antaño.
Según la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) los tipos de competencia del
ámbito local son: propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas.
Lo importante de esto es que en la categoría de las concurrentes están situadas muchas de las
previstas por la norma constitucional a que alude la sentencia, como el transporte terrestre.
La profesora Adriana Vigilanza García en su libro “La Federación Descentralizada: Mitos y
realidades en el reparto de los tributos y otros ingresos entre los entes políticos territoriales en
Venezuela”, Los Ángeles Editores, Maracaibo, Estado Zulia, Venezuela, 2010; reseña el caso desde
una perspectiva práctica.
Recordando que el Poder Municipal – dentro de lo que comprende la autonomía – puede crear,
recaudar e invertir sus ingresos, para poder ejercer el cúmulo de competencias; la Carta Magna de
1999 le asignó ramos rentísticos, lo que se conoce comúnmente como potestad tributaria
originaria para diferenciar de las asignaciones que provienen estrictamente desde la esfera
legislativa, como ocurre con el Impuesto sobre Predios Rurales o el Impuesto sobre Transacciones
Inmobiliarias que deben legislarse mediante ley nacional.
La competencia, en palabras de Enrique Sayagués Lazo en su obra “Tratado de Derecho
Administrativo”, Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, Uruguay, 1986; en Derecho Público,
puede definirse como la aptitud de obrar de las personas públicas. Determina los límites dentro de
los cuales han de moverse.
Este concepto – dice el mencionado autor – desempeña un papel equivalente al de capacidad de
las personas en Derecho Privado.
Cabe destacar que – a diferencia de los sujetos de Derecho Privado – la capacidad los habilita para
desenvolverse en todo sentido sin más limitaciones que las derivadas de la legislación.
Para las personas de Derecho Público es premisa fundamental de su actuación so pena de
declaratoria de nulidad, bien sea absoluta o relativa, según los casos, en sede administrativa o
judicial.
El profesor Jesús González Pérez en su obra “Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano”,
Editorial Temis, Colombia, 1985; la define como la capacidad de ejercicio de determinadas
atribuciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido, el conjunto de facultades y funciones
que puede ejercer.
Con vista de estos aportes doctrinarios se evidencia la vinculación entre la competencia y el
Principio de Legalidad.
Al hablar de competencia resulta necesario indicar que debe existir con anterioridad un texto de
orden legal que acuerde la asignación de la tarea encomendada; partiendo que nuestra
Constitución establece tres niveles territoriales claramente definidos: nacional, estadal y
municipal; en cada uno de ellos hay materias que le son propias y otras concurrentes.
El Poder Municipal no escapa de ello.
Si bien es cierto que el Texto Fundamental ha señalado la existencia de la autonomía municipal, no
lo es menos que ésta sea absoluta. No se trata de un poder aislado del contexto de normas y
principios de actuación de las personas jurídicas y sus agentes sometidos al Derecho Público.
Todo lo contrario…
En primer lugar, los municipios forman parte de la organización territorial y política de Venezuela,
lo que implica la subordinación – como el resto de los poderes públicos – a la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), que es distinto a una relación de jerarquía.
Una cosa es la coordinación y otra la jerarquía.
Partiendo de los lineamientos constitucionales, se asignan competencias de diversa índole;
pueden ser propias de algún nivel, como el caso de las relaciones internacionales que le
corresponden al Poder Nacional, o el servicio de cementerios en lo municipal.
Otras son de tipo concurrente, pudiendo ejemplificarse con el deporte, turismo, ambiente,
vivienda, salud, educación, atención a personas con discapacidad, adultos mayores, infancia, entre
otras, en las que comparten roles debidamente diferenciado con lo cual se evita la intromisión o
invasión entre unos y otros.
El Municipio, aun cuando se encuentra en la base primaria de la organización, representa un
porcentaje importante tanto en una como en otra.
Al leer la Constitución de 1999, pareciera existir una contradicción al dar un vistazo por los
artículos que regulan las competencias de la República, estados y municipios, cuando repite
materias en cada nivel territorial del poder público; ejemplo de ello lo constituyen la salud,
vivienda, agua, policía, turismo, entre otras.
Sin embargo, ello no es así puesto que la misma Carta Fundamental expresa – por ejemplo – que
compete al Poder Nacional el régimen de determinada materia, como sucede en administración
de riesgos y emergencias, telecomunicaciones, fuerza armada nacional, comercio exterior, tierras
baldías, metrología y control de calidad, sistemas de seguridad social, navegación, transporte
aéreo, terrestre, correos, servicios públicos domiciliarios (agua, electricidad, por ejemplo), entre
otras.
Ello significa que, en los asuntos mencionados, no podría el poder local dictar normas que regulen
asuntos privativos de funcionamiento.
Véase con estos ejemplos:
1.- Sobre la Fuerza Armada Nacional, para el ascenso de un efectivo.
2.- El modelo de las placas identificadoras de los vehículos, en materia de matriculación.
3.- Las pensiones para la contingencia de vejez basadas en otra edad o número de cotizaciones
acreditadas a un trabajador dentro del sistema de seguridad social.
Lo que también quiere decir que un órgano nacional – más allá de la aprobación de la ley
respectiva en la concurrencia sin apartarse de lo previsto por la (CRBV, 1999) – que la
organización municipal sea distinta a lo consagrado por la Constitución y la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal, donde la administración del municipio no esté a cargo del alcalde o la función
de legislación y control sobre los órganos y entes municipales se le arrebate al concejo municipal,
por ejemplo.
Deben someter su actuación, en muchos casos, a lineamientos de índole nacional, producto de lo
dispuesto por el ordenamiento; sobre esto ya se ha pronunciado el Tribunal Supremo de Justicia
en sentencias emanadas de sus Salas Constitucional y Político-Administrativa. Esto en funciones de
coordinación administrativa y no como jerarquía, pues son conceptos diferentes.
Sobre la inmunidad fiscal la Ley de Leyes señala que la potestad impositiva de los municipios, a
favor de las demás entidades públicas se extiende solamente a las personas jurídicas estatales
creadas por ellas, pero no a concesionarios ni a otros contratistas de la administración pública
nacional y estadal.
Véase con el siguiente ejemplo.
Suponga que un municipio tiene dentro de su jurisdicción a una empresa pública nacional, la cual
genera manifestaciones de riqueza gravables a los ojos del municipio, como podría ser por
concepto de Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), Impuesto sobre Inmuebles Urbanos o
Impuesto sobre Vehículos.
Si se lee la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) en cada uno de los tributos
mencionados al leer los hechos imponibles, como (i) el ejercicio habitual del comercio con
cualquier actividad lucrativa de carácter independiente o (ii) tener derechos de propiedad u otros
derechos reales sobre bienes inmuebles urbanos en jurisdicción del municipio para ambos casos;
(iii) la propiedad de vehículos de tracción mecánica por parte de una persona natural o jurídica en
el municipio respectivo.
Estos son los supuestos normativos básicos de los impuestos mencionados y, a primera vista, da la
impresión que el ente público encaja en el tipo que le subsume en la condición de contribuyente.
Sin embargo, tras la lectura del Texto Fundamental se encuentra el lector con la inmunidad fiscal,
la cual se vincula con la imposibilidad de exigir el pago de tributos a ciertos sujetos – en este caso
entes públicos – por cuanto se parte de la base que son recursos públicos destinados por norma a
determinados quehaceres públicos.
No es igual inmunidad fiscal que exoneraciones ni exenciones, las cuales se tratarán en otro
momento. Sobre esto se puede estudiar tanto en el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) como
por la doctrina y jurisprudencia.
Este principio contenido en norma constitucional veda la factibilidad de recaudar de las empresas
públicas suma alguna por concepto de tributos – impuestos, tasas o contribuciones – de manos y
hacia destino de otra entidad pública, sin importar que sea nacional, estadal o municipal, ya que –
por una parte – saldrían de un centro a otro de imputación presupuestaria por conceptos fiscales.
En una oportunidad se planteó que no es aplicable la inmunidad en el caso de los entes públicos
cuando estos no son creados (sentido literal de la norma) sino adquiridos – por ejemplo en el caso
de expropiaciones o reservas – porque no son originarios.
Ocurrió cuando se produjo la reserva del cemento en favor del Poder Nacional, por órgano del
Ejecutivo, pasando a convertirse en empresas públicas varias sociedades mercantiles que
explotaban el ramo, llegando a trasladarse la totalidad del patrimonio y el control accionario.
El Municipio – haciendo uso de su poder tributario – aprobó una ordenanza sobre actividades
económicas, lo que devino en una demanda de nulidad ante la Sala Constitucional, siendo uno de
los argumentos el hecho de cesar como empresa privada para tornarse en nacional, por obra de
los instrumentos jurídicos que consagran la reserva del cemento, no solamente como producto de
primera necesidad sino también como producto estratégico para la realización de proyectos de
construcción de viviendas, entre los que se cuenta la llamada Misión Vivienda.
Al respecto, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, mediante sentencia de fecha
27 de octubre de 2015, se pronunció argumentando que el hecho de una empresa del Estado sea
o no a título originario, para nada incide a los ojos del Constituyente ni del Legislador, puesto que
el elemento definitorio es la titularidad sobre la sociedad aplicando un criterio axiológico.
Basaron su apreciación en el hecho que sería contrario a la norma porque entorpecería el
desempeño público, cuando la (CRBV, 1999) posee un sistema regulatorio con la participación de
los particulares e – inclusive – en solitario mediante los mecanismos previstos. Se trata entonces
de una limitante no prevista ni deseada.
De hecho, se expresó que – desde el mismo instante de operar la reserva – se hacía exigible la
inmunidad fiscal frente al municipio, no resultando dable a éste la percepción de sus tributos; sin
embargo, quedaba pendiente con los adeudados con anterioridad, a lo cual manifestó que
resultaría procedente por cuanto no podría gozar de tal beneficio con efecto retroactivo.
Otro caso sobre entes con forma empresarial y la discusión con un Municipio fue resuelto por el
Máximo Tribunal en Sala Político Administrativa con fecha 03 de julio de 2019; en aquella ocasión
un banco solicitó ser dispensado del pago de tributos municipales, especialmente el Impuesto
sobre Actividades Económicas (ISAE), por tratarse de un instituto oficial cobrándole a otro.
En aquella vez se pronunció así:
“…Si bien es cierto -como se dijo supra- que los Municipios tienen la potestad
tributaria para gravar con el impuesto sobre actividades económicas de industria,
comercio, servicios, o de índole similar las actividades empresariales, tales como las
telecomunicaciones, sin invadir las competencias rentísticas del Poder Público
Nacional, aprecia esta Sala Político-Administrativa que, a tenor de lo preceptuado en
el artículo 180 ejusdem, en el presente caso la Compañía Anónima Nacional Teléfonos
de Venezuela (CANTV) goza de inmunidad tributaria frente a la potestad tributaria
municipal por ser una empresa del Estado venezolano, por medio de la cual actúa la
República. Así se declara. (…)”. (Destacado del fallo).
Continúa la sentencia en cuestión:
“…De allí que, con fundamento en los criterios citados, concluya esta Máxima
Instancia que la Carta Magna es cónsona al prever que las entidades que conforman
al Estado Venezolano gozan de inmunidad fiscal frente a la potestad tributaria de
los Municipios, siendo extensible, como lo afirmó la Sala Constitucional y lo ratificó
esta Sala Político-Administrativa en los casos mencionados ut supra, solamente a
“(…) los entes que ell[a]s creen, pero no a quienes sean sus concesionarios o sus
contratistas (…)”. (Interpolado de la Sala).
En el caso de autos, el Ejecutivo Nacional creó la empresa denominada Banco
Bicentenario, Banco Universal, C.A. “bajo su control accionario y estatutario” y que
tiene “por objeto la realización de actividades de intermediación financiera conforme
al Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley General de
Bancos y Otras Instituciones Financieras”, razón suficiente para que este Alto Tribunal
considere que se encuentra dentro de los supuestos de excepción a la regla de
generalidad o igualdad tributaria, prevista en el aparte único del artículo 180 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; por lo tanto, goza del
beneficio de inmunidad frente a la potestad tributaria municipal por ser una
empresa propiedad del Estado Venezolano, por medio de la cual actúa la
República. Así se declara…”
(Negritas, cursivas, paréntesis y corchetes del fallo).
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
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