Por Eduardo Lara Salazar, Abogado (*)
El Municipio requiere de un patrimonio para poder cumplir con la satisfacción de necesidades colectivas, bien sea prestación de servicios, pagos de proveedores, entre otros. Ese patrimonio está constituido por un conjunto de bienes, derechos, colocaciones dinerarias, entre otros.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal los define como “…los bienes muebles e inmuebles que por cualquier título formen parte del patrimonio del Municipio…” De un análisis del texto anterior se desprende que se trata de (i) los objetos susceptibles de valor económico o en dinero, así como también las cosas, (ii) pudiendo ser de naturaleza mueble, es decir, aquellas que se desplazan por sí misma o por fuerza exterior o, (iii) las que se encuentran inmovilizadas, como ocurre con las inmuebles.
El concepto de bienes es de naturaleza jurídica; por su parte, las cosas son porciones del mundo exterior; ahora bien, para que una cosa llegue a ser objeto de derecho, es menester que sea tomada en consideración por las normas jurídicas y reciba una clasificación.
De allí que el Código Civil Venezolano y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal nos habla de bienes muebles e inmuebles, cuando aquél establece que “…las cosas que pueden ser objeto de propiedad pública o privada son bienes muebles o inmuebles…” o “…los bienes pertenecen a la Nación (República), los Estados y de las Municipalidades…” Asimismo, esos bienes municipales se dividen en bienes del dominio público y bienes del dominio privado.
La Constitución de la República reconoce la existencia del patrimonio municipal, al punto de establecer que las disposiciones para la administración económica y financiera nacional, regularán la de los estados y municipios en cuanto les sea aplicable.
Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, en relación con esta materia, tiene previsto que las disposiciones legales que regulen a los estados, distritos y municipios, se ajustarán a los principios constitucionales y a la Ley.
No se especifica a alguna ley en sentido estricto, sino que debe interpretarse en sentido amplio. Para muestra, las leyes Orgánicas de la Contraloría y Sistema Nacional de Control Fiscal, del Poder Público Municipal, contra la Corrupción, el Código Orgánico Tributario, por ejemplo, contienen normas que inciden sobre la administración y control de los bienes públicos, sin hacer distinción a cuál ámbito territorial en particular.
Como principios generales la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal pauta que la administración sobre los bienes deberá ser ejercida de manera planificada con arreglo a los principios de legalidad, eficiencia, celeridad, solvencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad, equilibrio fiscal, coordinadamente con los poderes nacional y estadal; esto amerita una aclaratoria, pues no debe ser entendida una subordinación con estos en lo tocante a sus ingresos propios, por ejemplo, como los provenientes de la tributación local (actividades económicas, vehículos, inmuebles urbanos, entre otros), sino por aquello que cuando se administran recursos ajenos, como es el caso de los dineros públicos, por ejemplo, se debe y tiene el administrador que constituir en celoso guardián, pues puede ser objeto de sanciones privativas de libertad, en algunos casos, debiendo entenderse como norma general de actuación.
Estan sometidos a las normas de administración y control sobre esos bienes, los órganos municipales (alcaldía, concejo municipal, sindicatura, contraloría, secretaría municipal, cronista); los institutos autónomos municipales, las empresas municipales, servicios autónomos municipales sin personalidad jurídica, fundaciones, asociaciones civiles, empresas de economía social (cooperativas, cajas de ahorro, entre otras), empresas autogestionarias, empresas cogestionarias, intergubernamentales; en fin, todas aquellas formas de derecho público o privado donde el Municipio posea una participación igual o superior al cincuenta por ciento, con o sin fines empresariales.
La administración financiera municipal está conformada por los sistemas de bienes, planificación, presupuesto, tesorería, contabilidad, control, tributación. Al respecto, las ordenanzas sobre estas materias son de vital importancia para su adecuada conducción en todos los niveles; la adquisición, enajenación, administración, conservación, custodia, mejora, restitución, desincorporación; son temas a regular por ellas dentro de los diversos componentes del sistema.
Párrafos precedentes se mencionaban las expresiones bienes del dominio público y privado. Pertenecen a aquél los ejidos, que son terrenos ubicados dentro del área urbana de las poblaciones que no tienen dueño), lo que se modificó desde la Constitución, en su artículo 181; los terrenos baldíos, a los que se les asemeja con los ejidos; las vías terrestres urbanas y rurales; los que adquiera el Municipio mediante expropiación.
Tienen como característica esencial que son inalienables e imprescriptibles, salvo que el Concejo Municipal los desafecte, previa opinión favorable del Síndico Procurador Municipal y del Contralor, así como la consulta con el Consejo Local de Planificación de Políticas Públicas; son inalienables porque estan fuera del comercio, no pueden ser objeto de ejecución forzosa, ni sujetos a hipotecas, secuestros, embargos, ni ningún tipo de medida judicial preventiva o ejecutiva. No son susceptibles de expropiación.
Se discute en la actualidad la posibilidad de constituir servidumbres, pues la doctrina jurídica suele opinar que ello desnaturalizaría el bien, aunque hay sectores que apuntan hacia la posibilidad siempre y cuando sea de utilidad pública, lo cual es otra de sus características; a favor de esta corriente se encuentran los que justifican, por ejemplo, una servidumbre de desague de inmueble. Se dice que son imprescriptibles porque no pueden ser usucapidos por terceros, es decir, no se puede adquirir en propiedad por el transcurso del tiempo tras ocupación prolongada con ánimo de dueño (posesión) que es distinto a invasión.
Al dominio privado se pueden circunscribir, por interpretación en contrario, todos los que no se adjudiquen al dominio público. Esto se expresa de esta manera, porque son tan variados como pueden ser los bienes de los particulares. La Ley Orgánica del Poder Público Municipal no trae regulaciones específicas, por lo que hay que acudir al Código Civil venezolano, las Ordenanzas Municipales, la doctrina jurídica, entre otros, para tratar de explicar el asunto.
En próximas entregas se tocarán otros aspectos sobre esta materia.
(*) El Autor es Profesor de la Escuela Nacional de Administración y Hacienda Pública (ENAHP) adscrito al Área Jurídica.
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