MUNICIPIO Y TELECOMUNICACIONES I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com
La actividad de telecomunicaciones es uno de los pilares sobre los que se sustenta la vida cotidiana, ya que es un vehículo que facilita movimientos de toda índole sin que, muchas veces, tengamos la consideración de un desplazamiento porque ellas lo hacen por nosotros en brevísimo término, o disfrutar en tiempo real o diferido de un espectáculo y estamos muy distantes – como otro continente y horario – del lugar donde se presenta; dictar una conferencia o celebrar un negocio, una reunión familiar.
En fin, la lista de ventajas sería interminable.
Esto se enmarca dentro de lo comercial y de servicios, en sentido amplio, lo que le hace de interés para el legislador tributario, dado que constituye un sector donde el movimiento económico es considerable, no solamente para quien lo presta sino también, muchas veces, lo recibe.
Al respecto, el ordenamiento jurídico venezolano le incluye como una materia regulable por varios frentes: seguridad, tecnología, defensa, comercio, servicios, costos, precios, tributación, entre otros.
Como bien expresa el título de estas líneas, sobre esto último es que se aborda en esta oportunidad,
Se observa en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), que es de la competencia del Poder Nacional «…El régimen del servicio de correos y de las telecomunicaciones, así como el régimen de administración del espectro electromagnético.» (Subrayado mío).
Esto nos conduce, inexorablemente, hacia aspectos como las potestades reguladora y tributaria, como ha ocurrido anteriormente para quien esto escribe tanto en aula como fuera de ella.
El legislador nacional ha venido desarrollando esa asignación desde la Carta Fundamental de 1999, siendo el marco regulatorio la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (2011), cuyo objeto es
«… establecer el marco legal de regulación general de las telecomunicaciones, a fin de garantizar el derecho humano de las personas a la comunicación y a la realización de las actividades económicas de las telecomunicaciones necesarias para lograrlo, sin más limitaciones que las derivadas de las leyes y de la Constitución de la República.»
(Subrayado mío).
Cuando se alude al régimen de alguna materia debe entenderse que se trata de tener a su cargo las preceptos respectivos, con miras a evitar que los otros niveles del Poder Público invadan las competencias que el Constituyente o el Legislador les destinó.
Este asunto es de vieja data recurrente ya que, a los ojos de algunos, se ha producido una tendencia donde se pretende confundir los conceptos de reservas normativas con reservas de rentas, en palabras del profesor Allan Brewer Carias y muchos autores, generando una indebida exclusión del ejercicio de la potestad y competencias municipales.
Las telecomunicaciones han sido uno de esos sectores de la economía en los cuales se ha hecho sentir esta polémica, llegándose a argumentar con un concepto absurdo – inclusive – que las ordenanzas municipales no tienen carácter de ley formal, por el solo hecho que la actividad está reservada al Poder Nacional, no siendo dable gravar con tributos locales, afortunadamente superado hasta para la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Lo que se quiere decir sobre reserva al Poder Nacional se refiere al régimen o marco regulatorio; esto es que no pueden los estados y municipios dictar normas que invadan las competencias del nivel nacional.
Un ejemplo para explicarlo lo constituyen los impuestos al alcohol y especies alcohólicas; de una lectura del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Impuesto al Alcohol y Especies Alcohólicas (2014), se encuentra el investigador con idéntico principio.
Cuando existía la hoy derogada Ley de la Renta de Licores, correspondió al Ministerio de Hacienda todo lo atinente con este campo y aun así los municipios conservaron el ejercicio de las competencias urbanísticas (conformidad de uso, catastro) y las tributarias (patente de industria y comercio, inmuebles, espectáculos públicos), sin contar las policiales en orden público.
En la actualidad ningún municipio aspira a gravar la fabricación, destilación, exportación o importación de alcohol o especies alcohólicas – en un sentido estricto – porque tiene meridiana claridad desde antaño que todo lo mencionado corresponde a la competencia nacional, como bien lo estatuye el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley sobre esa materia ya reseñado; el municipio se ocupa de aspectos como la instalación, traslado, ejercicio habitual del comercio, inmuebles urbanos, espectáculos públicos, juegos y apuestas, uso urbanístico conforme o no, catastro, entre otros, no menos importante para el ejercicio de dicha actividad.
Sin embargo, este puede y debe ejercer sus competencias en áreas como la urbanística, tributaria, tránsito terrestre urbano, entre otras.
Existen otras materias donde el legislador, bien sea por habilitante o el ordinario, introduce el vocablo reserva.
Un segundo ejemplo para explicarlo, son la banca y seguros; al día de hoy es impensable escudarse en esa reserva para no cumplir sus obligaciones tributarias locales, pues se sabe exactamente que lo vinculado con la vigilancia, control de la actividad se ejerce a través de las Superintendencias previstas por la legislación de banca y seguros, donde el municipio grava el ejercicio habitual de la actividad lucrativa, uso urbano conforme, catastro, entre otros.
A estas alturas pertinente recordar las nociones de la Ley Orgánica del Poder Púbico Municipal (LOPPM, 2010) acerca de competencias, las cuales clasificó el legislador en propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas; una situación que ayuda a explicar esta idea se encuentra en los planteamientos resueltos mediante una sentencia dictada por el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, de fecha 04 de abril de 2004 (Caso: Interpretación Constitucional solicitada por el Municipio Simón Bolívar del Estado Zulia).
Todo ello se vincula con la autonomía, la cual tiene raíces en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), desarrollado – entre otros instrumentos legales – por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; lógicamente, cuando se profirió dicho fallo ya existía una ley orgánica sobre la materia municipal, denominada Ley Orgánica del Régimen Municipal, que fue sustituida por aquélla en el año 2005, siendo la vigente del año 2010.
Señala esta que la autonomía «… es la facultad que tiene el Municipio para elegir sus autoridades, gestionar las materias de su competencia, crear, recaudar e invertir sus ingresos, dictar el ordenamiento jurídico municipal, así como organizarse con la finalidad de impulsar el desarrollo social, cultural y económico de las comunidades y los fines del Estado.»
Concordado con el Código Orgánico Tributario (COT, 2020) sobre su aplicabilidad a la tributación municipal establece que se hará en
«… forma supletoria a los tributos de los estados y municipios y demás entes de la división político territorial. El poder tributario de los estados y municipios para la creación, modificación, supresión o recaudación de los tributos que la Constitución (de la Republica) y las leyes les atribuyan, incluyendo el establecimiento de exenciones, exoneraciones, beneficios, y demás incentivos fiscales, será ejercido por dichos entes dentro del marco de la competencia y autonomía que le son otorgadas, de conformidad con la Constitución y las leyes dictadas en su ejecución.» (Paréntesis y Subrayado mío).
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
MUNICIPIO Y TELECOMUNICACIONES II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
Durante años se interpretó que al contar con la potestad regulatoria también se poseía la tributaria, lo que tampoco resulta tan descabellado, toda vez que forma parte del marco regulatorio para cualquier actividad económica y, a su vez, mantiene estrecha vinculación con el derecho de propiedad, patrimonio y seguridad jurídica, entre otros.
Ahora bien, lo que busca apropiarse del régimen tributario excluyendo lo local, no se traduce en otra cosa que manipular los ramos rentísticos en función de la obtención de ingresos ordinarios, puesto que el legislador debe ser muy cuidadoso al establecer los elementos, con énfasis en el hecho imponible, toda vez que es o son los criterios fácticos para el acaecimiento de la obligación tributaria.
Esto se explica con el ejemplo siguiente.
Cuando se aludía a las regulaciones en telecomunicaciones en aspectos como seguridad, tecnología, defensa, comercio, servicios, costos, precios, tributación, entre otros; puesto que el comercio genera enriquecimientos que se conectan con el lucro.
Al examinar el Código de Comercio Venezolano (1955), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Impuesto sobre la Renta (2015), se grava la ganancia y capital que el ejercicio de tal actividad lucrativa comporta.
Por otra parte, si bien la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) asigna directamente a los niveles territoriales del Poder Público, no es menos cierto que cada uno participa en la esfera patrimonial del contribuyente, corresponde al legislador elaborar las regulaciones conforme la autonomía y competencias.
Suele argumentarse que el nivel nacional (República) por ser el que mayor número de competencias posee en razón de la materia, requiere más formas para procurar sostener los gastos de funcionamiento.
Cuando se hizo el reparto de los ramos rentísticos al Municipio, no menos importante y siguiendo a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), le correspondió:
- El Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE); ello grava el ejercicio habitual del comercio desde un establecimiento permanente, lo que no significa que se solapa con el lucro y las ganancias.
- Otro es el de Inmuebles Urbanos, mal llamado Derecho de Frente popularmente, el cual grava derechos de propiedad u otros de tipo real, sobre bienes inmuebles urbanos ubicados en la respectiva jurisdicción municipal, al igual que recae sobre concesiones administrativas.
- Cuando se realizan transacciones inmobiliarias, se aplica el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias, desarrollado en la legislación nacional sobre registros y notarías públicas, correspondiendo al Municipio crear su ordenanza.
- Como toda actividad económica, la publicidad es fundamental para promocionar distintos aspectos, de allí el interés tributario del legislador y se asignó al ámbito local el Impuesto sobre Publicidad y Propaganda Comercial.
- Si llevaren a cabo eventos gratuitos o no – como presentación de artistas, verbenas, ferias – que sirvan de promoción, entonces serán gravados con el Impuesto sobre Espectáculos Públicos, lo cual tiene como medio para ello la adquisición de boletos, billetes, o cualquier otro con finalidad similar que origine presenciar algún espectáculo en sitios públicos o abiertos al público.
- Al organizar algún tipo de apuestas o juegos lícitos, el Municipio les gravará con el Impuesto sobre Juegos y Apuestas, utilizando como mecanismo cupones, vales, billetes, boletos, cartones, formularios o cualquier tipo de instrumento físico o digital, que permitan la participación en rifas, sorteos, loterías, bien sea mediante máquinas, monitores, computadoras.
- El de Vehículos, pues se utilizan para el desarrollo de la actividad, tanto de personas como carga, dentro de la categoría de tracción mecánica como clasifica la legislación nacional sobre la materia.
En cada caso deberá el Municipio crear la ordenanza para cada uno con las regulaciones aplicables en razón de la materia, sin dejar de tomar en consideración los principios constitucionales y legales nacionales o estadales.
Asimismo, las Tasas – como dice la (LOPPM, 2010) – que son otro de los tributos utilizados por los organismos públicos o por la prestación de actividades o servicios públicos de su competencia; hay que distinguir cuando son prestados por éste o por terceros en su nombre, como los concesionarios, pues tienen consideración especial.
La tercera categoría de tributos municipales son las Contribuciones.
Específicamente, de acuerdo con la (LOPPM, 2010), se trata de las
- Contribuciones por Plusvalía de propiedades causada por cambios de uso o intensidad en el aprovechamiento, causada por el incremento en el valor de la propiedad como consecuencia de los planes de ordenación urbanística.
- La Contribución por Mejoras se causará por la ejecución con o sin su financiamiento de obras públicas o prestación de servicios públicos
Como en las anteriores se requiere aprobación de ordenanza.
Todo ello en acatamiento del Principio de Legalidad Tributaria como de su interacción con los restantes: generalidad, no confiscatoriedad, capacidad contributiva, entre otros.
Eso es lo que hace el ojo experto en estos temas.
Si se estudia la definición de esos conceptos como lucro, ganancia, ejercicio habitual del comercio, propiedad, presentación de documentos que buscan gravar o trasladar la propiedad, entre otros; puede concluirse que son elementos diferenciadores, conectando con los principios generales de la tributación.
La razón es fundamental para evitar la intromisión en las competencias de cada uno de los niveles del Poder Público; los ejemplos apuntados en el campo de la actividad económica de gravar el alcohol y especies alcohólicas ilustran lo expuesto.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema. No lo olvide, el país se construye desde sus municipios