¿PUEDE EL MUNICIPIO COBRAR TRIBUTOS A UN ENTE PÚBLICO NACIONAL? I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com
Durante una sesión de trabajo se planteó esta interrogante, toda vez que un ente público con
forma empresarial le solicitó a un Municipio la dispensa de pagar los tributos municipales, en
razón de ser un organismo gubernamental.
Al respecto lo primero que hay es la necesidad de efectuar algunas precisiones.
En materia de organización administrativa el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de
la Administración Pública (DLOAP, 2014) ha previsto que la clasificación, de acuerdo con la
estructura así:
Órganos.
Entes
Misiones.
El (DLOAP) define a los órganos como las unidades administrativas de la República, los Estados,
Distritos Metropolitanos y los Municipios a los que se les atribuyan efectos jurídicos o cuya
actuación tenga carácter regulatorio.
Ejemplos: Ministerios, Alcaldías, Gobernaciones.
Es lo que se conoce como administración central o centralizada.
Las misiones son reguladas por el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley orgánica de Misiones,
Grandes Misiones y Micro Misiones (2014), con la finalidad de atender y garantizar competencias
vinculadas con los derechos sociales a que se contrae la (CRBV,1999),tales como: alimentación,
trabajo, recreación, deporte, entre otros.
Son estructuras administrativas dependientes del Poder Ejecutivo Nacional.
Ejemplos: Gran Misión Vivienda Venezuela, Gran Misión a Toda Vida Venezuela, Gran Misión
Hogares de la Patria, Misión Barrio Adentro, Misión Alimentación, las misiones educativas
Robinson, Ribas y Sucre, Misión Barrio Adentro Deportivo y Misión Cultura.
Por último, no menos importante, tienen la connotación de entes – según el (DLOAP, 2014) – toda
organización administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad jurídica propia;
sujeta al control, evaluación y seguimiento de sus actuaciones por parte de sus órganos rectores,
de adscripción y de la Comisión Central de Planificación.
Los hay con formas de Derecho Público y de Derecho Privado. De los primeros el ejemplo a
resaltar son los llamados institutos autónomos o públicos.
Es oportuno señalar que existe una duda en cuanto a ellos, puesto que la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) los denomina así en la sección que regula los
principios generales de la Administración Pública, aunque con posterioridad se regularan con la
denominación de “públicos” por vía legislativa; ahora bien, ante el conflicto de una norma legal
frente a una de rango constitucional, prevalece ésta por ser la cúspide del ordenamiento jurídico
venezolano.
El (DLOAP) es quien introduce esta situación.
Sobre ello el profesor Allan Brewer Carías en la obra “Ley Orgánica de la Administración Pública”
(ley comentada, varios autores), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas; hace consideraciones.
Los de Derecho Privado son aquellos que se constituyen bajo los parámetros del Derecho Civil o
Mercantil. Es el caso de las fundaciones; ello ha de hacerse siguiendo las pautas del Código Civil
Venezolano (1982) en concordancia con el (DLOAP).
Siendo la descentralización principio constitucional – para hacer cercana la acción y atención del
Estado hacia sus ciudadanos – en la que se traslada el ejercicio de competencias de un órgano a
otro, como se observa con la creación de institutos autónomos, fundaciones y empresas públicas.
En la desconcentración – que es distinto desde la perspectiva técnica y siguiendo al maestro
Gordillo – se han atribuido parte de las competencias a órganos inferiores, pero siempre dentro de
la misma organización.
Difiere también de la delegación.
Continúa el mencionado Maestro que la diferencia fundamental entre la desconcentración y la
descentralización radica en el otorgamiento de personalidad jurídica, lo que se vincula también
con la noción de autonomía; en aquélla no se produce mientras que – en la última existiría.
Otro concepto a considerar en este punto es el de autarquía.
Para el también maestro Eloy Lares Martínez en su obra “Manual de Derecho Administrativo”,
Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; es la aptitud de la entidad de que
se trate para darse las normas jurídicas que rijan su actuación.
Siguiendo la obra de Juan Garrido Rovira “Temas sobre la administración descentralizada en
Venezuela”, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1984; su origen se remonta a la Ley Orgánica
de la Hacienda Nacional del año 1928 con similares características a las actuales.
Se concibió introducir dos formas de jurídico-públicas de organización de la actividad
administrativa descentralizada: institutos oficiales autónomos y los establecimientos oficiales
autónomos, con finalidad aquél eminentemente social y los últimos del tipo comercio-industrial.
También hace referencia a los distintos Códigos Civiles con la voz “establecimiento” para referirse
a entidades ya fundadas cuya actividad resultaba particularmente importante a determinados
efectos jurídicos.
Al respecto también se puede consultar al profesor José Peña Solís en “El Régimen de las Personas
Jurídico Públicas (entes públicos) en Venezuela”, Ediciones Universidad Central de Venezuela,
Caracas, 2001.
Otro aporte del profesor Brewer Carias sobre descentralización se encuentra en un documento del
“Segundo Congreso Nacional de Derecho Administrativo. El derecho administrativo como
instrumento para mejorar la calidad de vida, Pontificia Universidad Católica del Perú, Facultad de
Derecho, Lima, Perú, 27 al 29 de abril de 2006”; como una forma de desviación de la
competencia, consistente en su transferencia por parte de una persona jurídica estatal político-
territorial hacia otra u otras personas jurídicas estatales distintas.
Un elemento que dará que hablar más adelante en esta discusión se relaciona con la opinión del
profesor Jesús Caballero Ortiz en su libro “Las Empresas Públicas en el Derecho Venezolano”,
Editorial Jurídica Venezolana”, Caracas, 1982, para quien la noción de empresa pública es
fundamentalmente económica y no jurídica.
Por cuanto se toma como referencia el Código de Comercio Venezolano (1955) para la
constitución de una sociedad mercantil a la hora de crear una empresa pública se establece que
contará con una asamblea de accionistas, bien sea con un único o compartido de acuerdo con lo
expresado por el instrumento de creación.
Aquí podría ocurrir el caso de una empresa con único accionista (la República, por ejemplo) o
distribución de porcentajes entre entidades oficiales o privadas; sin embargo, para abordar
correctamente el término de empresa pública debe poseer un porcentaje accionario igual o mayor
al cincuenta por ciento (50%).
Se debe indicar la persona que ejercerá la administración, la función deliberativa sobre los asuntos
de mayor entidad y el control; partiendo del Código de Comercio (1955) la asamblea de accionistas
es la máxima autoridad interna, a quien deberán subordinarse los demás órganos de la sociedad.
Ahora bien, como quiera que hay inversión pública en ella, también se aplican normas de Derecho
Público, tales como las referidas a bienes públicos, presupuesto, control, entre otras, que se
encuentran en diversos textos normativos, tales como:
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos (2014).
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público (DLOAFSP, 2015).
· Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal
(2010), entre otras.
A esto debe sumarse las nociones de control de tutela, adscripción y planificación centralizada por
mandatos legales.
De igual manera, la administración suele quedar en manos de un cuerpo colegiado (junta
directiva) designado, pudiendo darse el supuesto de la aprobación o participación en su
escogencia por el órgano legislativo, si así quedase previsto.
Partiendo de una noción básica donde el Estado – en todas sus vertientes – requiere de recursos
para la satisfacción de necesidades colectivas, pudiendo traducirse en servicios públicos
prestacionales, tales como: agua, gas, electricidad, aseo urbano, entre otros; como los no
prestacionales.
Ello conlleva tener que obtener el dinero o bienes para lograr ese cometido. De allí que la
tributación sea uno de los aliados insustituibles con esa finalidad.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), en primer lugar, reconoce
el concepto de autonomía municipal, lo que es propio de los estados federales, ya que concibe a la
descentralización como una de las mejores herramientas de acción política para la satisfacción de
las necesidades colectivas.
La Exposición de Motivos de ésta se pronuncia expresamente a favor de los ámbitos locales,
remitiendo al legislador el desarrollo de los principios constitucionales.
En tal sentido el Poder Municipal – dentro de lo que comprende la autonomía – puede crear,
recaudar e invertir sus ingresos, para poder ejercer el cúmulo de competencias; la Carta Magna de
1999 le asignó ramos rentísticos, lo que se conoce comúnmente como potestad tributaria
originaria para diferenciar de las asignaciones que provienen estrictamente desde la esfera
legislativa, como ocurre con el Impuesto sobre Predios Rurales o el Impuesto sobre Transacciones
Inmobiliarias que deben legislarse mediante ley nacional.
La jurisprudencia del Máximo Tribunal recoge episodios en los que se ha analizado el concepto y
contenido de la autonomía, tanto en Sala Constitucional como Político Administrativa, donde se ha
perfilado que ella no implica el aislamiento del resto de las estructuras para el cumplimiento de los
fines del Estado como se acotó supra; ejemplo aplicable el sometimiento al control jurisdiccional
constitucional como contencioso administrativa por parte del ámbito local.
Si bien la autonomía municipal lleva consigo la gestión de las materias de su competencia, entre
las que se cuenta la creación, recaudación e inversión de sus ingresos, no es menos cierto que
aquélla – forzosamente – no puede trasgredir las regulaciones constitucionales, por ser la cúspide
del ordenamiento jurídico.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.