Partes I y II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com
Es conocido que corresponde al legislador la creación, modificación y supresión de tributos, dependiendo el ámbito territorial, lo que equivale a decir que los tributos nacionales le competen a la Asamblea Nacional, los estadales al Consejo Legislativo y, por último, no menos importante, los de carácter municipal, al Concejo Municipal.
Asimismo, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) continuando con la tradición de, al menos, un siglo, asigna ramos rentísticos a cada uno, como también permite – en algunos casos – que sea el legislador quien los desarrolle en leyes nacionales y correspondan a otro; ejemplo de ello es el impuesto objeto de estas líneas.
También los clasifica en impuestos, tasas y contribuciones.
Siendo el tributo que ocupa estas líneas un Impuesto, es pertinente el aporte que hace sobre ellos hace Abelardo Vásquez Berríos en su publicación “La Descentralización y sus efectos en los tributos municipales en Venezuela”, que aparece en el libro “Temas sobre Tributación Municipal”, Fondo Editorial Asociación Venezolana de Derecho Tributario (AVDT), Caracas, Venezuela, 2005.
Sostiene que el tributo por excelencia, como expresión del poder coactivo del Estado, es el impuesto. Se trata de un instrumento jurídico político donde se manifiesta el carácter despótico de ese poder. Al crearse, no se le consulta a la sociedad si se puede o no; mejor aún, si gusta, conviene o no a los ciudadanos.
Hay que hacer la precisión que durante la secuela de discusión y aprobación de leyes (ordenanzas en los municipios) se someten a consulta pública, como medio de participación ciudadana; si bien es obligante el trámite, no es vinculante su resultado para el órgano legislativo, por aquello de su autonomía, dejando a salvo el ejercicio del control concentrado y difuso de la constitucionalidad, al igual que el de legalidad ante el Poder Judicial.
Ello está fundado en la necesidad del Estado de proveerse recursos financieros provenientes de terceros para que cumpla sus fines.
El comentario viene a colación porque la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) recoge al Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias como un tributo local, solo que deberá – no solamente constar en la Ordenanza respectiva, sino que – previamente – deberá estar previsto en ley nacional.
Aunque luzca extraño, así fue establecido.
Al respecto la (LOPPM, 2010) – cuando se menciona este arbitrio – indica que se regulará mediante ordenanza, por lo que – siguiendo el principio de legalidad – sería exigible una vez aprobada el respectivo instrumento normativo, la cual deberá ceñirse a lo establecido no solamente por aquélla sino por lo previsto por la (CRBV, 1999) y tomando las referencias del Código Orgánico Tributario (COT, 2020): prescripción, sanciones, entre otras.
El Legislador Nacional se manifestó en relación con el Impuesto en referencia, a través de la legislación registral y notarial, que – de acuerdo con la (CRBV, 1999) – es de la competencia nacional; fue incluido en su articulado tanto en la ley del año 2006 (derogada) como en la vigente del año 2021, recibiendo como denominación Ley de Registros y Notarías, cuyo objeto es la regulación de la organización, el funcionamiento, la administración y las competencias de los Registros Principales, Públicos, Mercantiles y de las Notarías Públicas.
En esa ocasión consideró pertinente mantener la inclusión del Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias dentro del cuerpo de la Ley de Registros y Notarías (2021), este texto normativo tiene como finalidad garantizar la seguridad jurídica, la libertad contractual y el principio de legalidad de los actos o negocios jurídicos, bienes y derechos reales. Como punto de avanzada, admite la utilización de medios electrónicos para el cumplimiento de sus fines, en consonancia con la Ley de Infogobierno (2013).
Otro aspecto de esta Ley es la adopción del llamado sistema de folio real, en sustitución del folio personal; se llevará a cabo en las zonas urbanas donde exista levantamiento catastral. En las rurales donde no hubiere la oficina y gestión catastral, se realizarán los asientos registrales mediante folio personal.
Asimismo, contiene una previsión acerca de los asientos que deben inscribirse en materias especiales como cooperativas, hipoteca mobiliaria, prenda sin desplazamiento de posesión, hierros, minas, hidrocarburos, entre otras; los documentos donde se constituya, modifique, cedan, traspasen, prorroguen, o extingan sociedades mercantiles que comprendan inmuebles o sean aportadas a éstas, los decretos de embargo se tramitarán bajo el folio personal.
- ¿Sobre qué se lleva a cabo la imposición en materia de transacciones inmobiliarias?
La Ley de Registros y Notarías (2021) ha expresado que ha de ser sobre los actos que se refieran a
- ompra, venta o permuta, daciones o aceptaciones en pago, actos en los que se dé, prometa, reciba, pague con dinero o equivalente sobre bienes inmuebles;
- adjudicaciones en remate judicial;
- particiones de herencias,
-sociedades o compañías anónimas, contratos o transacciones y otros actos en que las prestaciones consistan en pensiones, como arrendamientos, rentas vitalicias, censos, servidumbres y otros semejante; aportaciones de inmuebles u otros derechos para formación de sociedades,
- contribuciones y demás actos traslativos de la propiedad de bienes inmuebles
- constitución de hipotecas y otros gravámenes sobre los mismos, constituyen un hecho imponible.
- ¿Quién es el sujeto activo de este Impuesto?
- El Municipio, sin importar que gestione los servicios de administración tributaria mediante la forma directa o desconcentrada, es decir, con Superintendencias u otra equivalente.
- ¿Cuándo se causa el Impuesto?
- La Ley de Registros y Notarías (2021) nos pauta que ha de ser el momento de la inscripción del respectivo documento ante la Oficina Registral.
- Dado que el nivel nacional adoptó la criptomoneda Petro hace unos años para las distintas tramitaciones como unidad de cuenta dinámica, ¿se aplica para este Impuesto?
- No, la Ley de Registros y Notarías (2021) ordena que sea en Unidades Tributarias (UT).
Aquí hay que hacer una precisión, el (COT, 2020) indica que la Unidad Tributaria fijada por la Administración Tributaria Nacional no podrá ser utilizada por otros poderes públicos, por lo que el Municipio debe acatar ese lineamiento.
Sin embargo, con el advenimiento de la Ley Orgánica para la Armonización y Coordinación de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios (LOCAPTEM, 2023), aprobada por la Asamblea Nacional durante el período legislativo de enero-agosto 2023, en desarrollo de la competencia asignada por la (CRBV, 1999) en su artículo 156, numeral 13; se plantea que los estados (entidad federal) y municipios solo podrán utilizar como unidad de cuenta dinámica para el cálculo de los tributos (impuestos, tasas, contribuciones), accesorios y sanciones al tipo de cambio de mayor valor (TCMV) publicado por el Banco Central de Venezuela, sin perjuicio que las obligaciones deben pagarse exclusivamente en la cantidad en bolívares, al tipo de cambio vigente para la fecha de pago del tributo , accesorio o sanción.
Esto trae como consecuencia que, la (LOCAPTEM, 2023) tratándose de una ley orgánica en ejecución directa de norma constitucional, prela sobre la Ley de Registros y Notarías (2021) o ésta es especial sobre aquélla.
Las variables para interpretar esto son
- la autonomía municipal, que tiene origen constitucional,
- una ley posterior que regula misma materia y sobre la que
- ya se transitó con la creación de unidades tributarias municipales con la posterior “estampida” al Petro para aumentar la recaudación y,
- en fecha reciente, la aprobación e implementación de la (LOCAPTEM, 2023);
- la intención del legislador nacional de ejercer la competencia del artículo 156, numeral 13 constitucional, cuando venimos del trance de sanciones con divisas, nulidad por el Tribunal Supremo de Justicia, “acuerdo” de armonización que obligó a las alcaldías a implementarlo, sentencias que “rehabilitaban” municipios en su potestad tributaria, ordenanzas con alícuotas que rayaron en lo confiscatorio en algunos casos, proyecto de ley,
- ley aprobada,
- ordenanzas con clasificadores sin esperar el ordenado por la (LOCAPTEM, 2023) con la excusa que son “techos” y la “derogatoria de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal” en
- casos de disposiciones armonizadoras que no tenían ni tienen sustento porque la (LOCAPTEM, 2023) es clara que debe aprobarse el clasificador; aprobación de éste en diciembre 2023; resistencia a cumplir la (LOCAPTEM, 2023) por algunas administraciones tributarias porque “está en la ordenanza” y “eso es lo que vale”, aunque no sea en contexto con aquélla; alícuotas superiores a la Resolución de diciembre 2023 en ejecución de ella.
En fin…
Hay que recordar que las leyes de derogan por otras leyes; esto lo contiene la (CRBV, 1999), como también está el procedimiento para su discusión y aprobación, tanto en ella como otros instrumentos legislativos; para lo municipal, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) que señala cómo se han de hacer las ordenanzas.
También es dable con éstas.
No podría hablarse de un tributo sin ley u ordenanza que lo cree, regule o extinga por aquello del Principio de reserva Legal Tributaria y Principio de Legalidad.
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010) contiene el orden de aplicación de las fuentes legislativas.
Pare este caso, el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias, como se dijo, debe estar previsto por ley nacional antes de su regulación por ordenanza.
En consecuencia, el Impuesto no fue suprimido, sigue siendo municipal y la recaudación se hace en cuenta del nivel local, como ingreso ordinario que es.
La Ley de Registros y Notarías (2021) sigue siendo la ley nacional escogida por el Legislador Nacional para su implementación en concordancia con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010); en la primera se encuentra el hecho imponible, base imponible, sujetos, oportunidad para su determinación, liquidación y recaudación.
Es pertinente tener en consideración que la (LOCAPTEM, 2023) contiene disposiciones que dirigen hacia su forzosa aplicación, como el principio de orden público, su carácter orgánico en ejecución de norma constitucional, aquello que no se pueden cobrar tributos, accesorios ni sanciones por encima de ella ni del (COT, 2020), además de la concordancia con la (LOPPM, 2010) porque es la que desarrolla los postulados constitucionales sobre la autonomía, organización, funcionamiento, gobierno, administración, control para los municipios, incluida la Hacienda Municipal; obligación de adecuar leyes y ordenanzas; derogación de cualquier disposición normativa que pretenda cobrar tipos impositivos distintos.
Parte II
Hay un aspecto que resulta importante por el hecho de prohibir el uso de la Unidad Tributaria (UT) nacional por parte del resto de los poderes públicos, por mandato expreso del Código Orgánico Tributario (COT, 2020) en estos términos:
“… La unidad tributaria solo podrá ser utilizada como unidad de medida para la determinación de tributos nacionales cuyo control sea competencia de la Administración Tributaria Nacional, no pudiendo ser utilizada por otros órganos y entes del Poder Público para la determinación de beneficios laborales o tasas y contribuciones especiales derivadas de los servicios que prestan.”
(Subrayado mío).
Ello implica que los municipios, si bien no está prevista una sanción en forma expresa, puede afectar negativamente el manejo de los tributos locales, inclusive hasta su validez por operaciones como una venta de inmueble. Esto también trae consigo que el legislador debe ofrecer una alternativa ante este planteamiento, dado que no es atribuible a los particulares en sus negociaciones o trámites diversos.
Lo primero es que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) atribuye autonomía a los municipios, lo cual está consagrado así:
“… Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende:
1.- La elección de sus autoridades.
2.- La gestión de las materias de su competencia.
3.- La creación, recaudación e inversión de sus ingresos…”
(Subrayado mío).
Por otra parte, el legislador nacional al discutir y aprobar la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) , siguiendo la línea constitucional, ya que le corresponde desarrollar los postulados de la Norma Suprema de 1999; así:
“… La autonomía es la facultad del Municipio para elegir sus autoridades, gestionar las materias de su competencia; crear, recaudar e invertir sus ingresos, dictar el ordenamiento jurídico municipal, así como organizarse con la finalidad de impulsar el desarrollo social, cultural y económico sustentable de las comunidades y los fines del Estado.”
Como consecuencia de esto, existe una Hacienda Municipal a cargo del Alcalde para su administración; está constituida por los bienes, ingresos y obligaciones que forman su activo y pasivo, así como los demás bienes y rentas cuya administración le corresponda.
Los tributos están concebidos como ingresos ordinarios, dentro de los cuales está comprendido el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias.
Al regular este arbitrio, la (LOOPM, 2010) establece que corresponde al Municipio la recaudación y control de los impuestos que, sobre transacciones inmobiliarias, creare el Poder Nacional, debiendo estar regulado mediante ordenanza.
Ya quedó establecido en la Ley de Registros y Notarías (2021) los sujetos que intervienen, el hecho imponible, la base imponible, entre otros.
Al estatuirse la imposibilidad de utilización de la (UT), así como el hecho que el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias no está en el elenco de exacciones de la Ley Orgánica para la Armonización y Coordinación de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios (LOCAPTEM, 2023), obligando a interpretar el ordenamiento para no verse privados ni frustrados de exigirlo al causarse.
Aquí el legislador nacional vino en auxilio de los municipes, porque no dejó al descampado a los ámbitos locales para sustituir sin que se produzca invasión de otros poderes públicos ni violación del ordenamiento; puesto que se hizo la transición de la unidad de cuenta dinámica, tomando en cuenta todos los estadios recorridos hasta la actualidad.
Esta Ley sustituye la unidad de cuenta dinámica existente, como era la criptomoneda Petro por el Tipo de Cambio de Mayor Valor (TCMV) publicado por el Banco Central de Venezuela, pagadera exclusivamente la cantidad en bolívares, al tipo de cambio vigente para la fecha de pago del tributo, accesorio o sanción. La consecuencia directa es su prelación sobre la Ley de Registros y Notarías (2021).
En virtud que los municipios deben regirse por las disposiciones de normas nacionales que les atañen, como sería – por ejemplo – las referidas con administración financiera: presupuesto, bienes, contabilidad público, entre otras; sin dejar de ejercer su autonomía, al establecerse una nueva unidad de cuenta dinámica, deben – inexorablemente – implementarla en todas las ordenanzas que implique el pago de impuestos, tasas o contribuciones de cualquier naturaleza.
De allí que ya podría concluirse que los registros y notarías públicas al encontrarse frente a una operación gravable por el Impuesto sobre Transacciones Inmobiliarias se encuentran en la obligación de cooperar con los municipios para hacer plenamente posible que la Hacienda Municipal lo perciba efectivamente.
- ¿Qué estan haciendo estas oficinas nacionales en ese sentido?
- Para evitar incurrir en errores, remiten a los contribuyentes hacia las oficinas de la Administración Tributaria Municipal para realizar las gestiones del caso, como sería la determinación, liquidación y recaudación de ese arbitrio. Otras – pensando en facilitar las diligencias – disponen de algún espacio en el recinto notarial o registral para la liquidación y recaudación conforme la Ordennanza.
No hay que olvidar que la (LOCAPTEM, 2023) ordena la simplificación de trámites y procedimientos porque permite mejora en la recuadación y transparencia de la gestión, sin violentar el orden público.
Esto refuerza que el Municipio debe contar con profesionales que estén a la altura del reto de los tiempos que corren.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus Municipios.