¿SE PRODUCE DOBLE IMPOSICIÓN POR UN MUNICIPIO AL GRAVAR LA ACTIVIDAD ECONÓMICA DE ESPECTÁCULOS CON LOS IMPUESTOS SOBRE ESPECTÁCULOS PÚBLICOS Y ACTIVIDADES ECONÓMICAS? I
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com
El Municipio, como el resto de los niveles territoriales del Poder Público, debe contar con recursos materiales y humanos para desarrollar sus competencias.
Quien aquí escribe reconoce que esa frase puede sonar trillada, pero no deja de tener validez y vigencia.
Sin embargo, hay que recalcarlo permanentemente.
Para el caso de Venezuela, cada ámbito posee tributos que provienen por asignación desde la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) o de la fuente legislativa, aunque todos – forzosamente por el llamado Principio de Reserva Legal Tributaria – tienen que nacer producto de la aprobación de un instrumento con rango de ley; específicamente en lo nacional y estadal reciben el nombre de ley mientras que, los provenientes de los municipios, se denominan Ordenanzas.
Es lo que la doctrina denomina potestad tributaria originaria y derivada.
Como he dicho varias veces, responder el planteamiento hace necesario unas previas precisiones; esta no es una excepción.
- Ahora bien, ¿qué es eso de doble imposición?
- Para esto, sin ánimo de abrumar con excesivos detalles técnicos, se va a reutilizar algo plasmado de este servidor en otras publicaciones,
Si bien hay en Venezuela abundante doctrina altamente especializada, quien suscribe prefirió hacerlo con una página de uso común que recoge de una manera menos compleja el concepto para elevar el nivel de comprensión de lectores no tan adentrados en estas lides.
El portal Wikipedia (www.wikipedia.org) lo reseña como
«…el hecho de que sobre una misma manifestación de riqueza incidan varios impuestos en un mismo periodo impositivo.
Pueden distinguirse dos categorías dentro de la doble imposición, la económica y jurídica. La primera se produce por la incidencia del poder tributario sobre una misma renta por impuestos de carácter similar pero en personas distintas. La doble imposición jurídica se da en aquellos casos en que se grava un mismo sujeto pasivo por una misma renta por impuestos similares…»
(Subrayado mío).
Esto, a su vez, nos conduce a los principios básicos de la tributación en Venezuela, que pueden encontrase en la (CRBV, 1999).
Como suelo decir en aula, no se estudian aisladamente porque están estrechamente vinculados.
– ¿Cómo podría analizarse el de generalidad sin asociarlo a la no confiscatoriedad, el de legalidad o el de capacidad contributiva, por mencionar algunos?
Por esta razón autores como Luis Fraga P. o Edgar Moya Millán dedican estudios para explicar el alcance de las normas con miras a una mejor implementación.
Del primero, en su conocida obra «Principios Generales de Tributación», se encuentra el lector que aborda conceptos como:
(i) Capacidad Contributiva, el cual – en palabras del portal Wikipedia (Ob. Cit.) – obedece a la medición de la posibilidad para contribuir con los gastos del Estado. Aquélla se evalúa en la cantidad que el contribuyente tiene o ha ingresado en un periodo dado.
Lo que se tiene como premisa es no agotarla con una imposición para que ese contribuyente pueda desarrollar la actividad de su preferencia sin una excesiva intervención tributaria del Estado en todas sus vertientes, lo que alguno autores denominan como presión fiscal, a la que clasifican en alta, media y baja.
(ii) Competencia Tributaria Municipal se puede resumir en lo expresado por una decisión de la Sala Constitucional de fecha 08 de marzo de 2003, caso: «Constructora Pedeca vs. Municipio Caroní del Estado Bolívar»; donde señaló:
«…se evidencia que los municipios tienen, dentro de su competencia material y espacial, un poder tributario originario que les permite regular lo relativo a la materia tributaria municipal, siendo las disposiciones que dice de aplicación preferente a la normativa del Código Orgánico Tributario.
Así, los Municipios se encuentran facultados para dictar, en relación con los ingresos que la Constitución les asigna, la normativa que regule lo concerniente a la creación, modificación y supresión de sus tributos, la definición del hecho imponible, la determinación de la materia o acto gravado, la cuantía del tributo, el modo, término y oportunidad en que éste se cause y se haga exigible, las obligaciones de los contribuyentes, los procedimientos constitutivos, los recursos administrativos de impugnación y las sanciones correspondientes…» (Subrayado mío)
(iii) Autonomía, parten de los conceptos que la integran que ya se plasmaron en estas líneas supra.
Unido al pronunciamiento transcrito se evidencia que los municipios pueden – sin violentar el orden jurídico, obviamente – crear, modificar o suprimir los tributos a su cargo (impuestos, tasas y contribuciones) incorporando los elementos integradores del tributo que allí se identifican.
Tanto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) como en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), se regulan estos y otros aspectos
Edgar Moya Millán en su libro «Derecho Tributario Municipal», Ediciones Mobillibros, Caracas, Venezuela, 2006; por enunciar alguno, analiza de manera que puedan comprenderse estos temas con gran simpleza.
La (LOPPM, 2010) aborda la Hacienda Pública Municipal en estos términos:
«…la Hacienda Pública Municipal está conformada por los bienes, ingresos y obligaciones que forman su activo y pasivo, así como los demás bienes y rentas cuya administración le corresponda…» (Subrayado mío).
Como asignación para gravar la renta solo puede producirse bajo acto legislativo (ley en lo nacional y estadal; ordenanza en lo municipal) siguiendo las pautas establecidas por el ordenamiento.
En el caso que nos ocupa, tanto el impuesto sobre Espectáculos Públicos como el de Actividades Económicas tienen su asignación de origen en norma constitucional, lo que ha sido desarrollado por el legislador, tanto nacional como municipal, dependiendo del asunto de que se trate en conexión.
Siguiendo a la doctrina, ambos arbitrios se encuadran dentro de la potestad tributaria originaria.
Entonces, ¿cómo pueden coexistir?
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
NO lo olvide, el país se construye desde sus municipios.
Parte II
MUNICIPIO Y FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA II
Por: Abogado Eduardo Lara Salazar
edularalaw@gmail.com
La fiscalización es una manifestación de una de las potestades administrativas, como es la fiscalizadora, incidiendo – por ende – en la esfera jurídica y económica de los sujetos pasivos de la relación tributaria.
Esta puede ser ejercida – en palabras de la profesora Hildegard Rondón de Sanso en su libro «Teoría General de la Actividad Administrativa, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, Venezuela – a nivel general o sobre ciertas categorías de aquellos, haciéndolos individualizables o determinables.
Para el caso de lo tributario, el ordenamiento ha consagrado normas que dejan en claro que la Administración Tributaria dispondrá de las más amplias facultades para verificar, fiscalizar, comprobar y exigir el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los sujetos pasivos.
- ¿Cómo se puede describir la potestad fiscalizadora?
- Uno de los aspectos importantes es que – en acatamiento del principio de legalidad y de seguridad jurídica – los funcionarios solamente podrán practicar sus actuaciones cuando han sido debidamente dotados de la autorización especial expedida por la Administración, lo que significa que el contribuyente estaría en la posibilidad de rehusarse a la realización de una fiscalización sin contar con el acto administrativo (providencia, en la práctica).
Esto es muy significativo porque busca disminuir o prevenir hechos reñidos con la ética y moral públicas, lo que conlleva medidas internas de control en la Administración Tributaria, dado que se determinan los que ejecutarán tal procedimiento, es decir, quién designa a los funcionarios, cuáles son los tributos, periodos a examinar, identificación de las personas actuantes indicando su carácter como del contribuyente, entre otros; tanto que, ante la carencia del instrumento, seria pasible de nulidad conforme a la ley. - ¿Puede indefinidamente en el tiempo la Administración Tributaria solicitar la evaluación de un contribuyente?
- Parte de la respuesta la brinda el (COT, 2020), ya que – en palabras del profesor Luis Fraga P. en su libro «La defensa del contribuyente», Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Colección Estudios No. 130, Caracas, Venezuela, 2021 – porque debe abordarse desde dos perspectivas.
- Una primera, se refiere a los ejercicios económicos financieros (enero a diciembre de cada año, como señala el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público y lo tributario conforma uno de los sistemas), cuya limitación sería la prescripción conforme las previsiones del (COT, 2020).
- Sobre la segunda, este instrumento legal no fija limitación expresa, es decir, cuánto debe o puede durar un procedimiento de fiscalización, como no sea la prescripción.
La prescripción es una de los medios de extinción de la obligación tributaria. No aparece definición alguna en el (COT, 2020); sin embargo, puede explicarse con la prevista por el Código Civil Venezolano (1982).
Al respecto reza así:
«La prescripción es un medio de adquirir un derecho o de libertarse de una obligación, por el tiempo y bajo las demás condiciones determinadas por la ley»
(Subrayado de E.L.S.)
La última expresión de la transcripción si está delineada por el (COT, 2020); tanto que en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) contiene la siguiente regulación concordante con aquél:
«… El régimen de prescripción de las deudas tributarias se regirá por lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario. Dicho Código aplicara de manera supletoria a la materia municipal que no esté expresamente regulada en esta Ley o en las ordenanzas.» (Subrayado de E.L.S.).
Hay que aclarar el punto con miras a evitar suposiciones equivocadas.
Cuando la Administración Tributaria aspira sondear un período dentro de la providencia administrativa que este evidentemente prescrito o a punto de estarlo, lo más aconsejable es contar con la asistencia profesional, ya que permitirá el adecuado manejo de la situación.
Otro elemento es que se puede practicar fiscalización sobre uno o varios tributos a su cargo simultáneamente; por ejemplo, imagine un contribuyente dedicado a la presentación de espectáculos en vivo, sería factible requerirle el Impuesto sobre Actividades Económicas (ISAE), el de Publicidad y Propaganda Comercial, Vehículos y Espectáculos Públicos, porque el giro del negocio se vincula con estos arbitrios locales de manera directa, sin contar otras ramas rentísticas.
Ahora bien, en cuanto al tiempo para llevar a cabo las fiscalizaciones, la experiencia aconseja tomar en cuenta la situación del contribuyente, ya que no es lo mismo una quincalla o farmacia sin sucursales frente a otros con estructuras más grandes; puede suceder que, dada la complejidad de sus operaciones, como las empresas de banca, seguros, cadenas de farmacia o supermercados y con múltiple presencia en la jurisdicción, amerite un tratamiento distinto para evitar la obstaculización de sus actividades, sin dejar de lado el cabal ejercicio de la competencia.
- ¿Dónde se realiza la fiscalización?
- Generalmente, es una pregunta cuya respuesta puede tener distintas aristas, dependiendo de cada contribuyente. Sin embargo, el (COT, 2020) ha sido diligente porque dotó a la Administración Tributaria de posibilidades.
El quehacer fiscalizador va a desenvolverse donde estén las trazas de la ocurrencia del hecho imponible y demás elementos, porque no tendría sentido emplear un recurso humano técnico con alta capacidad y capacitación, por lo general, en una pesquisa sin resultado.
La debida concordancia, por ejemplo, entre el (COT, 2020) y el Código de Comercio Venezolano (1955) (i) en materia de libros viene en auxilio del organismo, porque es deber formal conservar los soportes de las operaciones (facturas, estados de cuenta bancarios, notas de crédito y débito, declaraciones fiscales, contratos, entre otros) como (ii) reflejar los asientos en los libros con arreglo a las normas tributarias y contables.
Aquí también (iii) el domicilio fiscal es otro aliado, el cual – en lo impositivo – cuenta con el Registro de Información Fiscal (RIF), aplicable también a lo local, dado que los contribuyentes deben constituirlo con la Administración al iniciar operaciones en el territorio sin contar que la Administración Tributaria Municipal cree un registro con la obligatoriedad de inscripción para los contribuyentes destinatarios de la norma; (iv) uno muy propio del Derecho Municipal lo configura el establecimiento permanente cuya regulación está en la (LOPPM, 2010) definido de la siguiente forma:- «… Se entiende por establecimiento permanente una sucursal, oficina, fábrica, taller, instalación, almacén, tienda, obra en construcción, instalación o montaje, centro de actividades, minas, canteras, instalaciones y pozos petroleros, bienes inmuebles ubicados en la jurisdicción; el suministro de servicios a través de máquinas y otros elementos instalados en el Municipio o por empleados o personal contratado para tal fin, las agencias, representaciones de mandantes ubicadas en el extranjero, sucursales y demás lugares de trabajo mediante los cuales se ejecute la actividad, en jurisdicción del Municipio.
Las instalaciones permanentes construidas para la carga y descarga ordinaria y habitual en embarcaciones con destino a los trabajos o servicios a ser prestados en el mar territorial o en otros territorios pertenecientes a una entidad federal pero no ubicados dentro de una jurisdicción municipal determinada, se consideran establecimientos permanentes de quienes los empleen para la prestación de tales servicios.»- Siempre se nos consulta, bien sea a nivel de docencia o profesional, cuando un contribuyente posee varios establecimientos permanentes, tanto en uno como en distintos municipios, por lo que resulta complejo contar en formato de papel en originales, teniendo que recurrir a la digitalización, (hay políticas públicas en ese sentido), o también puede suplirse con copias certificadas digital o en papel.
Afortunadamente, el legislador también ha venido abonando terreno con el uso de la tecnología y otras disciplinas, puesto que el (COT, 2020) ya considera esa hipótesis, como también la Ley de Infogobierno (2013), el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley sobre Ciencia, Tecnología e Innovación (2014), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas (2001), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley sobre Acceso, Información e Intercambio de Datos y Documentos entre los órganos y entes públicos (DLAIIDD, 2012), Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Simplificación de Trámites (DLSTA, 2014), entre otros.
En otra oportunidad se tocarán tópicos relacionados con el tema.
No lo olvide, el país se construye desde sus municipios.